税制改革视角下的地方政府债务问题研究

　　【论文摘要】：地方政府债务是隐藏在我国经济运行中最大的风险因素之一，也是当前社会关注的焦点。地方政府债务问题与我国的分税制改革有着深层次的必然联系。化解地方债务危机，管理体系的改革是基础，分税制财政体系的完善是突破口。通过对中央和地方的财政及行政权力的科学合理界定，可以避免地方政府过分依赖土地财政，从而实现税收制度对地方债务的有效制约。

　　【论文关键词】地方政府债务管理体制完善税制

　　一、前言

　　地方政府债务问题，已成为当前社会广泛关注的焦点。地方政府债务与地方经济发展滞后、地方政府为追求政绩进行的冲动投资、地方政府债务管理水平落后、偿债渠道单一等显性因素有着必然的关系，更与我国的分税制改革有着深层次的必然联系。1994年，我国税收制度改革的实施，明确了各级政府的责任、权力、金钱，并重新界定了中央、地方政府的财政、行政权力范围。由于省级以下体制改革尚未完成，分税制未能准确界定省级以下政府之间的财力权限，这引起了国家的财政权力中心向上移动，行政事权中心向下移动的现象，中央政府在财政权力中所占的比重不降反升，虽然增强了中央政府的宏观调控能力，但使得地方政府的财政比例大幅降低，这削弱了地方政府的偿债能力。可以说，地方政府债务风险的形成与现行分税制事权与财权高度不对称有着内在的必然联系。

　　二、地方政府债务现状和成因

　　我国政府的债务，在中央层面上，相对来说是规范的、可控的。与大多数国家相比，不到万亿的财政赤字是比较低的，而且安全性很好。更重要的是，目前中央财政赤字的增长速度比较规律、有节奏，其增速慢于财政收入的增长速度，并完全适应财政收入的增长速度。与之相反，地方政府的情况有很大的不同。首先，地方政府债务规模的增长速度太快，大多数都比当地财政收入的增长速度要快得多;其次，偿还债务的机制没有建立。

　　据国家审计署公布显示，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。其中，本级政府需要偿还债务的债务率达到100%以上的省会城市就有9个。虽然从债务余额增长速度来看，两年只增长了12.94%，低于同期GDP和财政收入增长速度。但是，2010年以及之前年度的当年举债比率（即：在全部债务中，当年举债规模所占的比例）达到53.93%;2011年占16.39%;2012年占29.68%，高于GDP和财政收入的增长速度。这是由于绝大多数地方政府都是以“再融资”所获得资金偿还“旧债”，同时继续扩大政府的债务规模。这就意味着，地方政府的债务规模不但没有因为相关规定和要求的出台而减少，反而是在不断扩大。

　　更加需要警惕的是，伴随着“土地财政”提供资金的逐步减少，政府可获得的用于偿还债务的资金渠道也在减少。从审计署对外公布的数据可以看到：截至2012年底，共有4个省、17个省会城市宣布将使用土地出让取得的收入偿还政府债务，共计7746.97亿元，仅占这些地区政府债务总额的54.64%。也就是说，这些地方政府将土地出让收入全部用于偿还债务，仍然有近一半的债务无法还清。事实上，它们不可能也不会将土地出让取得的收入全部用来还债。现实的情况是：目前的建设项目中能够带来土地出让收入的项目在减少，真正的公共设施项目正在增加，也就是说土地出让收入的来源将逐步减少。一方面，地方政府偿债能力在变弱，另一方面，在追求政绩的驱动下，地方政府举借债务的动力却在增强。

　　从以上分析不难看出，形成地方性政府债务风险的体制性因素包括：一是地方政府在政绩的驱动下，相当一部分项目成为无效投资，项目所获取的收益无法偿还当初其所借的债务。最终的还款义务落到了地方政府身上，逐年累积，最终形成了金额巨大的政府债务。二是政府投融资体制改革滞后，偿债渠道单一，过分依赖土地财政，偿债能力差。三是行政管理体制存在缺陷，存在管理缺位问题。主要包括：负责管理债务的机构建设不健全，管理能力薄弱，政府债务没有实现公开等因素。除以上原因外，地方性债务危机的形成与我国的财税体制的扭曲是密不可分的。

　　三、财税体制对地方政府债务的影响

　　完善的财税体制在一定程度上可以约束政府债务的形成，控制政府债务的范围，其规模变动亦在体制允许内，从根本上对风险进行规避。而不完善、存在缺陷的财税体制，不仅无法控制政府债务的变动，还可能滋生各自风险。