公共财政资助民办高等教育的理论辩护

　　摘要：公共产品理论、外部性理论、高等教育成本分担理论、公平性理论等经济学、管理学基本理论从必要性、合理性、合法性等方面为公共财政资助民办高等教育提供了较为充分的理论依据，但出于技术上的、战略上的、观念上的种种原因，至今仍存在着诸多对公共财政资助民办高等教育必要性和合理性的质疑与反对。尽管目前针对公共财政资助民办高等教育的政策讨论还存在不可避免的反对意见，但公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性，那些关于公共财政不应当资助民办高等教育的种种理由都是站不住脚的。

　　关键词：公共财政；资助；民办高等教育；民办高校；政策研究

　　“公共财政是否应该资助民办高等教育”至今未达到统一认识，实践中更没有很好解决。《中华人民共和国民办教育促进法》第七章“扶持与奖励”虽明确了民办学校接受政府财政资助的若干基本原则，但在资助概念、资助对象、资助技术等问题上未予明确。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也提出了“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，却仍不见公共财政扶持民办高等教育的具体措施。最近出现了“以民办高校分类管理作为公共财政资助民办高等教育政策的设计前提”的观点，将问题引到了操作层面，但在认识上仍然没有统一。因此，对“公共财政是否应该资助民办高等教育”仍需要进一步探讨和明晰。

　　一、公共财政资助民办高等教育的理论依据

　　虽然人力资本理论、新公共管理理论、公共选择理论都可以用来阐释公共财政资助民办高等教育的理由，但反对的意见也找出了一些理论依据或实际理由。本文将从公共产品理论、外部性理论、成本分担理论、公平性理论等角度对此问题进行审视，进一步阐明公共财政资助民办高等教育的依据。

　　（一）民办高等教育的准公共产品性质要求公共财政对其担负资助责任

　　公共产品理论为社会产品是否应该由政府全部提供或部分提供给出了理论解释。在讨论民办高等教育是否应该获得公共财政资助时，应用公共产品理论较为合适。

　　在消费民办高等教育的资格上具有竞争性。其次，民办高等教育带来的效用不能完全分割，因为不是所有受益者都必须付费。其三，收益也不具有完全排他性。我们知道，民办高等教育是高等教育的重要组成部分，接受民办高等教育同接受公办高等教育在收益和效用上并无差别。受教育者不仅本人获得直接受益，而且带来了国民素质的提高、社会人力资本存量的增加、社会秩序的稳定等正外部收益。其收益不仅可以被受教育者本人和家庭享有，还可以被全社会共同享有。

　　（二）民办高等教育的正外部性提供了公共财政对其资助的客观依据

　　由于外部性的存在导致私人成本与私人收益，或社会成本与社会收益的不一致，因此通过政府的干预来改善市场分配结果是必要的。对于正的外部性行为，政府可给予直接补助或税收减免，以促其增加产出。

　　民办高等教育存在正外部性是主张公共财政对民办高等教育予以资助的最主要的理由之一。民办高等教育所提供的服务，带给受教育者种种收益和满足的同时，同样对社会伦理道德、文化、经济、科技发展等多方面带来利益。民办高等教育存在收益外溢的现象是毋庸置疑的。因此，公共财政资助民办高等教育的依据也是无可争议的。

　　（三）高等教育成本分担理论给公共财政资助民办高等教育提供了合理依据

　　高等教育成本分担理论给民办高等教育获得财政资助提供了合理依据。我国在财政紧缺时期，因为支付能力的约束，使得公共财政对民办高等教育的资助微乎其微。随着近些年来我国公共财政实力的增强，公共财政已经具有资助民办高等教育的能力。因此，应当根据成本分担理论，结合利益获得原则和支付能力原则，制定和完善公共财政对民办高等教育的资助政策。

　　（四）公平性理论给民办高等教育享有公共财政资助提供了合法性依据

　　教育公平性理论认为，每个社会成员在享受公共教育资源时应受到公正和平等的对待。教育机会平等包括起点平等、过程平等、结果平等三个不同层面。起点平等意味着教育入学机会的平等。过程平等是指个人或群体在教育的不同领域和层次内有选择参与的权利，要求提供相对平等的受教育条件。结果平等是一种实质性的、目标层面的平等，体现为学生毕业后的就业机会平等、社会经济地位平等。

　　在我国的公立高校，每年都可以按学生人头得到国家财政拨付的生均公共教育经费，且公办高校的财政拨款正在逐年增长。而民办高校除了能获得少量的社会捐助和国家贷款之外，基本上没有财政拨款，导致高等教育公共资源分配不公。从法理上讲，政府的公共财政在教育上的支出应该为全体社会成员所共享，不应有人因为选择了就读民办高校而被排除在外，与公办高校学生一样，民办高校的学生也应享有公共财政资助的权利。

　　二、关于公共财政资助民办高等教育的几种反对意见

　　尽管公共财政资助民办高等教育有充足的理论依据，政府顶层政策也已经提出了构想，并在某些地区开始实践，但仍然存在很多对公共财政资助民办高等教育必要性和合理性的质疑与反对。概而言之，这些质疑与反对可归纳为技术层面的、战略层面的和观念层面的三个相互关联的方面。

　　（一）技术层面的反对

　　技术方面的反对理由是，公共财政资助民办高等教育在理论上是成立的，但实际上却常常不起作用或起不了作用——至少在很多预设的困难未解决或财政监管程度较低的情况下是如此。财政投入可以提高私立学校的公共性程度、提高教学质量，有利于国家利益和社会利益，但这需要建立起较为完善的基于营利性为区分的民办高校分类体系，也需要有透明完善的民办高校财务监管机制。

　　（二）战略层面的反对

　　如果说，技术方面的反对是基于实施中的困难或担忧，但其提前是肯定财政应该资助民办高等教育，仅仅是因为目前阶段在技术条件上还未成熟才反对实施的话，那么，另一种抵制则是基于这样一种战略思考：私立高等教育正是在市场化的运作方式中形成了自己独特的办学模式和运行机制，私立高等教育只有在不同于公立高等教育规则和模式的前提下，才能自由发展，形成特色。财政介入势必会弱化私立高等教育的自主性。有研究显示，国外有私立大学为了保持较大的自主权而消极对待或拒绝接受政府的资助。我国民办高校的管理者也常常在政府是“给钱”还是“给政策”之间纠结，其症结也在于财政资助与高校自主权之间的矛盾问题。这种观点的假设前提是，对公共财政的合法需求远远超出任何政府的财力，并且在基础设施建设、医疗卫生等方面的财政需求优先于高等教育对公共财政的需求。因此，在公共财政还不能充分满足其他更迫切的公共需要和公立高等教育需求的情况下，并不适合用公共财政来弥补民办高等教育的经费短缺。

　　（三）观念层面的反对

　　一个社会长期形成的特定文化、观念意识构成了人们行为的非正式规则，影响人们的行为取向。对财政资助民办高等教育的第三种抑制力量是观念上的，这或许是最严重的或最关键的。虽然政府对民办高等教育的认识在官方政策文本上经历了从“公办高校有益补充”、“高等教育体系的组成部分”、“国家高等教育事业的重要组成部分”再到“高等教育事业发展的重要增长点和促进高等教育改革的重要力量”的转变历程。但是传统的“补充论”、“权宜论”“非主流论”等观念的影响仍然根深蒂固，削弱了学者和财政、教育等政府职能部门对公共财政资助民办高等教育重要性的认识。

　　支持公共财政资助民办高等教育的学者提出的一个重要理由是，“随着近年来政府财政能力的持续增加，公共财政已有能力参与民办高等教育的成本分担”。但相反的意见则认为，我国发展民办教育是因为政府财政困难，现在财政状况改善，应该大力发展公办教育，不再需要民办教育了。

　　正是由于传统的“公立”、“国有”意识的影响，人们往往片面地认为只有国家办的大学才是正规的、可信的，民办高校是趋利性的、质量不高的。这使得民办高等教育很难获得公正的对待，也影响了政府资助民办高等教育的决心。

　　三、需要澄清的几个观点

　　政府是否应该资助民办高等教育的争议还在继续，从上述关于反对意见的具体描述与分析中，可以发现，以下观点需要澄清：

　　（一）政府不应当资助营利性高校

　　近年来关注公共财政资助民办高等教育的多数学者似乎都认为，政府财政资助应当建立在民办高校是否营利的基础上，非营利民办高校才应当获得财政资助，而营利民办高校应该排除在公共财政资助范围之外。不管是营利性还是非营利性民办高校，都具有正外部效益、能够满足一定的公共需求，其在供给方式、筹资和激励约束机制上的不同不会改变其本质属性，不应当成为财政不资助的理由。不同类型的民办高校提供的教育服务性质有所不同，财政资助的范围和力度可以有所区别。

　　（二）财政介入会弱化民办高校的自主性

　　控制与反控制、干预与反干预，是私立高等教育常常议论的问题。有人认为“财政介入会弱化民办高校的自主性”，而在亚洲第三次国际高等教育研讨会上，与会各国代表提出了截然相反的观点：有人提出政府管理不严是造成私立高等教育鱼龙混杂、质量无保证的主因之一；有人则认为正是政府干预较少，私立大学能够实现“自由竞争”的原则，适应市场机制，才有利于提高自身的学术水平[13]。这种对立的观点在我国民办高等教育领域也非常盛行，“允许与限制”、“鼓励与规范”是民办高等教育不同发展阶段政策的基本特点。

　　在干预手段的选择上，一般有管制与资助两种方式。管制是政府制定和依据一定的规则对民办高等教育的主体活动进行限制的行为，具有强制性的特点。资助是采用经济手段引导民办高等教育的主体活动符合政府的意图，具有引导性的特点。从对民办高等教育自主性的影响来看，财政资助是比管制更弱的一种方式。

　　曾小军提到政府管制与资助的四种组合模式：一是高资助、低管制；二是高资助、高管制；三是低资助、低管制；四是低资助、高管制[14]。美国是比较典型的第一种模式，但高资助并没有对美国私立高等教育产生明显的弱化自主性的结果。而事实上，我国目前民办高校虽然没有得到应有的财政资助，但仍然处于统得过死的局面，如专业设置、招生指标和收费等方面都有强制性规定。由此可以推断，财政资助并不与严厉的政府控制存在必然的联系，从而也不会必然导致民办高校失去自主性。

　　（三）财政资助民办高校会导致公办高校经费更加紧张

　　从表面上看，公共财政是有限的，财政资助民办高校会使公办高校教育经费受到影响。但是换一个角度考虑，民办高校在一定程度上减少了政府对高等教育的财政支出。发展民办高等教育能够弥补政府高等教育财政投入的不足，具有巨大的财政贡献，为公立高校的财政改善提供了支持。此外，民办高校对地方经济的贡献也是明显的，包括对地方总消费支出的贡献、促进第三产业的发展、丰富人才市场等。

　　公共财政适当资助民办高等教育既可以体现公共财政的基本属性，又可以鼓励公办高校与民办高校的公平竞争，从而提高公共财政的利用效率。财政资助民办高校会加剧公办高校经费紧张的观点，至少在我国政府财政支付能力大大增强的今天是站不住脚的。

　　四、小结

　　近十多年来，关于财政资助民办高等教育的研究产生了一些合理的观点，但学术界始终没能获得统一的认识，因而在此问题上缺乏一种理论基点。产生这种现象的原因主要在于，决定或影响一个国家财政资助民办高等教育的多少和方式的因素本身是相当复杂的，是“各种力量平衡的结果”。如果把财政资助民办高等教育看做是一种政策指向，而不是一项具体的操作行为，那么，将会有助于观点的统一。至于实现这一政策目标的具体方式，我们认为，是另外需要深入探讨的问题。大多数国家的私立高等教育都经历了从“不资助”到“资助”的演变过程，公私立高校之间公平性的实现，是一个漫长的过程。尽管目前针对公共财政资助民办高等教育的政策还存在不可避免的反对意见，但公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性。

　　参考文献

　　[1]马鹏巍.民办院校管理体制创新研究[D].辽宁师范大学，2013：81.

　　[2]柯佑祥.民办高等教育盈利问题研究[D].厦门大学，2001.

　　[3][日]矢野真和.高等教育的经济分析与政策[M].北京：北京大学出版社，2008：83.

　　[4]D.BruceJohnstone.高等教育财政：问题与出路[M].沈红，李桃红，译.北京：人民教育出版社，2003.