我国高等教育捐赠基金管理制度的问题与对策

　　【论文摘要】目前我国高等教育捐赠基金管理存在管理机构独立性不强、管理运作机制不科学、监管措施不力、税收制度激励不足等主要问题。鉴于此，应加快建立独立的捐赠基金公益法人主体、建立科学合理的运营管理制度体系、强化基金透明化监督管理、完善与高等教育捐赠相关的税收制度等。

　　【论文关键词】高等教育；捐赠基金；管理制度

　　高等教育捐赠基金作为高等教育筹资的一种有效途径，在化解高等教育资金不足、增强高等教育自治能力、促进高等教育软硬件发展等方面起着重要作用。目前，我国高等教育捐赠基金已越来越受到高校重视，并初具规模，社会捐赠环境逐步改善、捐赠种类日益增多，但同时也存在“重募捐、轻管理”的现象，尤其是管理制度的滞后，已成为制约我国高等教育捐赠基金管理质量提升的瓶颈。因此，本文在深入探讨高等教育捐赠基金管理基本性质的基础上，针对当前我国高等教育捐赠基金管理制度中存在的主要问题，提出了相应的对策建议。

　　一、高等教育捐赠基金管理的基本性质

　　捐赠（donation，endowment）是一种常见的社会现象。从经济学角度考察，捐赠是一种货币收入或财产单向流动的市场性再分配的经济活动。从法律制度角度考察，捐赠是指某个人或某个组织将自己的财物所有权、处置权或者使用权、享受权转移给他人或其他组织的行为［1］。在法律上，一般来说，捐赠要由捐赠者、受赠者和受益者三者共同参与才能完成。而在个别情况下，出于特殊原因，捐赠者将赠物直接转让给其指定的受益者时，受益者即是受赠者。

　　对高等教育的“捐赠”，不同于单纯民事法律意义上的个人赠予，而是社会捐赠，或称为公益捐赠。即捐赠人为了资助高等教育等公益事业，自愿将其财产赠予受益人或公益性组织管理使用的行为。当前，社会对高等教育捐赠基金管理的基本性质认知不清，过多强调经济效益。基于“捐赠”的上述界定，笔者认为，高等教育捐赠基金的管理，应是公益事业管理的重要组成部分，具有公益的基本性质。

　　（一）非营利性

　　非营利性代表着高等教育捐赠基金管理的目的性与事业限制性，是其本质属性。非营利性是指高等教育捐赠基金的管理经营不得以向捐赠者和经营者分配收益为目的［2］。

　　1.高等教育捐赠基金经营管理的根本目的不在于商业利润的回报，而在于使高等教育这一公益事业获得物质与精神的受益。

　　2.高等教育捐赠基金管理的绩效评价不应以利润或经济利益的多寡为标准。高等教育属于公益事业，因此高等教育捐赠基金管理绩效的评价标准应是高等教育事业的扩展和社会获得高质量高等教育的普遍受益。社会公众的捐赠作为高等教育捐赠基金管理的投入，从成本—效益的角度来看，其投入必然有产出，但高等教育捐赠基金的保值增值只能是其经营管理的工具和手段，而不应是管理绩效的衡量标准。

　　3.高等教育捐赠基金管理的财产与收益禁止分配。这一原则意味着，在高等教育捐赠基金经营管理运行的情况下，捐赠基金的经营收益不能在成员之间进行分配，既不能分配给捐赠基金的经营管理人员，也不能分配给捐赠基金的一般从业者，而只能用于进一步开展高等教育公益活动和壮大高等教育公益事业的发展。

　　4.高等教育捐赠基金管理的非营利性并非意味着不能从事某种意义的收益行为或附带的营利行为。但从事这些行为，必须符合两个基本条件：第一，其收益必须用于公益目的；第二，从事营利活动的范围需受限制，以免因公益事业享受税收优惠而使其他普通市场经营主体遭受到不平等竞争。

　　（二）社会有益性.

　　社会有益性是指高等教育捐赠基金的管理需有利于高等教育事业的发展和社会教育的进步。

　　1.高等教育捐赠基金的管理需有益于社会。高等教育捐赠基金管理须使公众和社会从中受益。这种受益不仅包括物质层面的收益，也包括精神层面的收益。

　　2.高等教育捐赠基金的管理需符合法定和指定要求。一方面，高等教育捐赠基金的管理要符合法律的明确规定，只能使用到法定的行业、领域和项目，不得挪作他用；另一方面，在高等教育捐赠人指定了捐赠领域或者受益人时，高等教育捐赠基金的管理也需符合指定的用途。

　　3.高等教育捐赠基金的管理需使受益主体既具有普遍性，又具有条件性。享受捐赠基金的受益主体一般是有条件的，但这些条件虽具有针对性，但不应具有歧视性；应具有平等性，但不应具有平均性；应具有特定性，但不应具有排斥性。高等教育捐赠基金管理非营利性和社会有益性的两大性质，相互依赖，缺一不可，成为高等教育捐赠基金管理的根本属性和底线。

　　二、高等教育捐赠基金管理制度存在的主要问题制度是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程或行动准则。高等教育捐赠基金的管理既需要社会的共同参与和个体的能动自觉，也需要制度的直接保障，以维护其公益的本质属性。当前，我国高等教育捐赠基金的管理还处于起步阶段，完善的捐赠基金管理制度尚未形成，还存在一些突出的问题。

　　（一）高等教育捐赠基金管理机构独立性不强

　　近几年我国高校越来越重视捐赠基金，清华大学、北京大学、浙江大学等相继成立了教育基金会，作为高等教育捐赠基金的管理机构。据统计，目前在国家民政部或省级民政部门正式注册的高校教育基金会已超过100家［3］。但与此同时，我国大部分高校的教育基金会，与学校的某个机关处室合一，即一套人马，两块牌子。其对外主要作为高等教育捐赠基金的筹资机构，具有一定的自主权，对内则作为学校的一个职能机构，遵循学校的行政管理制度，组织机构专业化、独立化程度较低，基金会理事和监事的责、权、利不明确，人员受学校人事制度管理，编制有限，干部按级别领薪，专职专业人员配备普遍不足，其独立性受行政干预影响过多，导致对高等教育捐赠基金的管理效率较低，缺乏根据基金运作自身规律建立的相应管理制度，不利于保持其应有的活力。

　　（二）高等教育捐赠基金管理运作机制不科学

　　与国外大学的基金会相比，我国高校的基金会由于运营管理制度不健全，无论在运营规模上还是在作用发挥上都还处于较低水平。

　　首先，在接受的捐赠方面，多数基金会接受的捐赠种类单一，仅限于现金捐赠和资产捐赠，并且捐赠渠道不通畅，大部分高校基金会只开通了银行账号捐款和现场捐款这两个捐款渠道。另外，我国大部分高校基金会主要瞄准的潜在捐赠对象是校友，忽略了对公益基金会、社会团体、其他个人等的发掘。

　　其次，在基金运作方面，多数高校的基金会只负责接受捐款和支出，不负责募集和增值运作。个别高校开展的对基金的保值增值运营，投资规模也相对偏小且投资方式相对单一，甚至有的高校只限于银行存款收益，多渠道投资和多元化经营能力不足，基金运作收益不明显。

　　再次，在基金投入使用方面，大多数高校仍主要将基金投向本校的硬件建设项目，对影响高校办学质量提升和核心竞争力提高的软件建设方面的投入明显不足，如鼓励学术研究和发展、自主教学科研创新项目、资助优秀学生等。

　　最后，在捐赠基金回报方面，尚未建立健全有效的社会捐赠回报制度。现有的社会捐赠制度并不能稳定地给予高等教育捐赠人有效的回报，这使得捐赠回报常随着某项活动的结束而逐渐消亡，从而增加了捐赠基金的不确定性和临时性［4］。

　　（三）高等教育捐赠基金监管措施不力

　　高等教育捐赠基金管理一个极其重要的原则就是要具有公信力。然而在现实中，虽然我国已出台《基金会管理条例》，规定基金会应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度［5］。但是，由于《基金会管理条例》的规定较为空泛，实践中，高等教育捐赠基金会往往缺少有效落实的内部监督管理制度，高等教育捐赠资金的运作和使用缺乏完善的会计监督制度的制约，导致不少捐赠管理机构出现私自挪用、侵占、克扣捐赠款物的现象。同时，部分高等教育捐赠基金会年度账目和财务报告不向社会公开，信息披露不到位，透明度不高。这些制度上的薄弱环节阻碍了公众支持高等教育捐赠事业，也不利于高校开展捐赠基金的募集工作，导致捐赠管理机构和捐赠活动的社会公信力降低，较大地影响了人们捐资办学的积极性，从而限制了高等教育基金会可持续发展的能力。

　　（四）高等教育捐赠基金税收制度激励不足

　　尽管我国在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等制度法规中，都明确规定国家鼓励企事业组织、社会团体及公民个人向高等教育进行捐赠［6］，但与欧美发达国家相比，我国现行的税收激励制度还存在较大的完善空间。

　　第一，对于国内个人捐赠者来说，税收优惠政策的知晓度较低，特别是小额捐赠款的捐赠者，一般不会去申报税收抵扣，失去了制度的扶持意义。

　　第二，对于国内企业捐赠者而言，捐赠税前扣除比例较低。根据我国2008年《企业所得税法》的规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除，超出标准的部分还要照样纳税［7］。这一公益性捐赠扣除比例规定得较低，抑制了企业向高等教育捐赠的积极性。

　　第三，高等教育的公益性实物捐赠，在我国现行制度规定中视同销售，不仅不能享受相关税费优惠政策，而且还要缴纳各种相关的税费。

　　第四，现行税法“捐赠人若直接对受赠人进行捐赠，而不通过国家指定的非营利社会团体和国家机关的捐赠均不得在税前扣除”的规定过于严格，［8］不利于调动全社会进行高等教育捐赠的积极性、自主性和灵活性。

　　第五，在减免税程序上，高等教育捐赠人要有受赠人出具的合法有效收据才可申请税前扣除优惠，但申请减免税的手续有时多达10道，费时较长、程序繁琐，这无疑增加了高等教育捐赠税收减免的难度和成本。

　　三、高等教育捐赠基金管理制度的对策建议

　　高等教育捐赠是一种社会捐赠，规范可信的捐赠基金管理制度会对整个社会捐赠的形成和实施起到激励与约束作用。只有加快有效的高等教育捐赠基金管理制度供给，降低管理成本，规范公益行为，才能从根本上改变高校教育捐赠基金管理不善的状况。

　　（一）加快建立独立的高等教育捐赠基金公益法人管理主体

　　高等教育捐赠基金管理机构，在开展管理工作时，一方面，要将捐赠者的合理要求反馈给学校，或是根据学校的实际情况给捐赠者提供相应的回馈服务；另一方面，要根据学校的发展规划，对捐赠者加以引导，促成捐赠者与学校的双方共赢。可见，高等教育捐赠基金管理机构具有自身独立的公益服务角色定位。基于这样的定位，需建立独立规范的公益法人管理模式。

　　第一，要建立职权清晰、责任明确的组织管理结构。各高校应尽快设立统一的高等教育捐赠基金会，其最高权力机构应是理事大会，执行机构是常务理事会，常务理事会下设主要办事机构，分别负责捐赠基金的募集、运营、管理使用等具体管理工作。同时还应设立一个监事会，可由校外教育界资深专家、学校监察部门、捐赠代表等组成，行使监督职能。

　　第二，选择优秀基金管理人员，尽快建立专业人才队伍。在基金管理人员的选择上，应制定管理人才选拔制度，从良好的思想素质、具有公益奉献精神、娴熟的管理业务能力等方面考核人才。对于一般从业人员，则要制定严格的从业人员培训考核制度，规定只有经过专业培训和考核通过的人员，才能从事高等教育捐赠基金管理工作。

　　（二）改善高等教育捐赠基金运营，建立科学合理的运营管理制度体系

　　高等教育捐赠基金会应制定一整套科学的运营管理制度，规定高等教育捐赠基金在募集、审核、登记、投资、使用等各个环节的具体作法和程序。高校在接受捐赠类别时，要不拘于现金、有形资产、增值证券、信托等形式，只要符合国家制度规定，使捐赠者与高校双方获益均可接受［9］。同时，要采取多种形式的捐款渠道，如校企合作募捐等其他方式。在募集捐赠对象方面，需不断开拓社会其他组织团体和个人参与高等教育捐赠。在高等教育捐赠基金保值增值方面，我国高校应借鉴国外的一些成功经验，可与信托机构合作形成高等教育公益信托，由信托机构投资于购买国债或小比例投资于市场风险低的金融产品，以保证高等教育公益信托财产的安全和增值；也可通过基金投资管理公司将基金投入到房地产市场、入股企业等，实现多元化投资。对于基金的支出使用，应加重捐赠基金对高校教研创新、优秀人才培养等软件建设方面的投入。此外，还需制定一套灵活的有吸引力的捐赠回报激励制度，规定可给予捐赠人客座教授、名誉教授等称号；或者给其颁发教育贡献奖；为捐赠者义务提供咨询服务；给予科研成果的优先转让权与对人才优先挑选的权利等，以促进社会对高等教育捐赠的持久热情。

　　（三）加强基金透明管理，完善监督管理制度

　　有效的监督管理制度，对于高等教育捐赠基金公益管理事业的发展有着至关重要的作用。因此，在我国高校捐赠基金会的管理实践中，应制定《教育基金会章程》《募捐工作程序》《财务管理制度》《基金管理办法》等一系列管理制度，建立完善的监督制度。对捐赠基金的运作、日常工作机构及分支机构的各项工作进行监督检查，每年做出书面监督检查报告，向公众披露。同时，完善财务审计制度和信息披露制度，规定每年由专业性机构对高校基金会和捐赠基金资产进行年度审计，并将年度财会报表、审计报告、年度收支和明细账、基金会管理人员的工资福利、专项资金的使用方式和进度等信息，向社会公布，以便接受社会各界的质询和监督。最后，对违反高等教育捐赠基金会监督管理制度的人员，如违规筹款、非法挪用基金等，要予以法律制裁，从而落实管理制度规定。

　　（四）完善与高等教育捐赠相关的税收制度，强化税收激励机制

　　针对目前我国高等教育捐赠基金相关税收制度中的种种缺陷，应充分利用税收这一有力杠杆，逐步完善相关税收制度，形成有效的激励作用。第一，我国应在社会民众中广泛宣传和普及有关高等教育捐赠的一系列税收优惠制度规定。第二，建议将现行制度规定的企业享受税收优惠的比例提高到年度利润总额的15％，并允许在一定年限内摊销，这样更能促使企业向高等教育公益事业进行捐赠，减少其纳税额。第三，建议将企业或个人捐赠的不动产、艺术作品、计算机、汽车等实物也纳入享受税收优惠的范畴。第四，建议规定高等教育捐赠人的直接捐赠也可享受税收优惠。这样，一方面可免除捐赠者对所捐赠财物被不法者截留侵吞的担心，另一方面也可满足捐赠者的成就感。第五，简化税前扣除的认可手续，使税收优惠程序更加便利，这样才能让国家的税收优惠激励制度落到实处。

　　制度是实现自由、形成秩序的工具。为推进我国高等教育捐赠公益事业的发展，提升我国高等教育捐赠基金管理的质量，必须要在制度建设上有所作为和创新，这对于促进我国高等教育的内涵式发展非常有必要。