新型城镇化下资源型城市转型的机遇与挑战

　　城市是人类社会、经济、文化发展到一定时期的产物，是人们栖息繁衍、生产生活的群落。资源型城市是城市体系中的特殊群体，属于一种“专业工业性城市”，是在对矿产、森林等自然资源的规模化开发利用过程中形成和发展起来的并以资源的开采、加工为主导产业的特殊类型城市。
　　我国资源型城市发展的现状
　　根据2002年国家发改委《资源型城市经济结构转型》课题组的统计数据，我国资源型城市为118个，其中煤炭城市63座、有色金属城市12座、黑色冶金城市8座、石油城市9座、森工城市21座、其他城市5座，占全国城市总数662个的18%，占地总面积96万平方公里，其中，资源型城市市区面积达到9.9万平方千米；涉及总人口1.54亿；涉及职工1250万人，登记失业人数90万人，失业人数占职工比重为7.2%，比全部城市平均水平高2.3%；东北三省资源型城市合计30个，约占全国总数的四分之一。虽然上述数据略显陈旧，但依然能够反映资源型城市的概况。目前，这些资源型城市经历了小镇-县城-小城市-中等城市的发展过程，有的甚至已经发展成为超过百万人口的大城市。
　　资源型城市和资源型企业形成了共生关系，城市化水平低，资源环境容量的承载力已经很低。资源的大规模、高强度的开发，受产业结构单一、所有制结构简单、就业结构单一的资源型城市特点影响，以及在一定的科学技术条件下，受资源的开发能力等因素限制，资源型城市普遍面临着资源枯竭、经济发展缓慢、生态环境恶化、社会问题凸显等难题。同时，受到自然条件、资源分布和国家工业布局的调整等影响，大部分资源型城市属于老工业基地，都是“缘矿建厂、缘厂建镇、连镇成市”，随着资源开发的地域扩展呈现出“点多、线长、面广”的松散型特征。同时，城市布局分散，缺乏聚集效应，难以形成城市中心区，市政基础设施建设相对较为落后。加上资源型产业是劳动密集型产业，大部分的从业人员多是大量的农民、当地农牧民和部分职工家属。人口流动性较大，从而出现了城市化水平虚高和低层次的“怪象”。另外第二产业比重大，第一产业和第三产业相对落后，又显现出了“高工业化”的假象。
　　资源型城市管理相对较为复杂。在资源型城市管理体制上，资源型城市地方政府和资源性大中型企业往往存在相互扯皮现象，表现在企业属于中央或省级政府管制，地方政府无权对这些企业进行合理的宏观调控，地方政府在进行整个城市规划的时候难以做出合理的决策，抑制了其他经济要素的生长，丧失了城市经济发展的动力和活力。地方政府与资源性企业的职能出现了错位，地方政府公司化十分明显。在市场经济体制下，尤其是“GDP挂帅”考核机制指导下，企业生产经营行为的短期化与城市可持续发展目标之间存在矛盾。而城市的基础设施分属于资源性企业和资源型城市地方政府，不仅造成重复建设与资源浪费，而且形成了城市管理的二元化现象。
　　我国资源型城市发展的法律体系障碍
　　我国资源型城市发展除了与非资源型城市共同具有的问题之外，还存在独有的问题，即经济结构严重失衡、失业与就业压力巨大、生态环境明显恶化等问题，出现这些问题不仅是体制机制不健全的结果，而且凸显出法律体系不完善的障碍。
　　（一）相关立法难以承载全面建成小康社会的重任
　　资源型城市要与其他城市一起在2020年全面建成小康社会。虽然我国已经基本形成了以《宪法》为核心，以《矿产资源法》、《环境保护法》、《森林法》、《煤炭法》等为基本法，以资源型城市可持续发展为主要内容的法律体系，但是受“宜粗不宜细”的立法指导思想约束，相关法律法规中的较多内容是对资源开发利用的规范，更多体现的是经济利益至上的思想，对资源的合理利用和生态环境保护多是原则性的规定，可操作性较差，尚不能承载全面建设小康社会的重任。
　　（二）现有税费制度不公平且生态补偿制度有待完善
　　资源型城市的一个重要的“根”就是靠“资源”生存。税费收入的主要渠道也是资源的开发利用，受“有水快流”的思想影响，资源富饶与生态贫瘠不对称地紧密联系在了一起。我国为了吸引外商企业来华投资，有的资源型城市甚至将吸引外资的多少作为政府官员的重要考核指标，不仅对外资进行资源勘查开发“零税收”政策，甚至对其进行反补贴，免费为其修路，搭建资源勘查开发的最佳平台。这些优惠只适用于外资，而对国企或者民企进入资源型城市投资的，虽然也有相当的优惠政策，但还远不能与外资相比，进而形成了资源型城市转型资金筹措困难的尴尬局面。