中国农业补贴政策变动趋势及其影响分析

　　摘要：中国农业补贴政策需要根据未来国内需要和世界贸易组织要求适当调整，本文试图通过对中国农业补贴政策的分析，得到对政策变动趋势的判断并分析其经济影响。本研究使用全球贸易一般均衡模型（GTAP）及其全球贸易和投入产出数据库，通过设计黄箱政策补贴和绿箱政策支持总量增减的变化，设定不同政策方案，模拟中国农业补贴政策可能的变化，讨论在黄箱政策补贴受限情形下，绿箱政策支持对黄箱政策补贴的替代作用和可行性，分析补贴增减给中国和世界主要农业生产区域农业生产和农产品贸易造成的影响。研究结果表明，增加中国农业黄箱政策补贴和绿箱政策支持会减少中国整体福利，但会促进农业生产和进出口贸易；当前应当继续稳定实施黄箱政策补贴，并逐步把农业国内支持政策由黄箱过渡到绿箱。对农业补贴政策变动趋势及影响的研究，将为中国政府进行农业补贴相关政策的制定提供参考。

　　关键词：农业补贴；黄箱政策；全球贸易一般均衡模型（GTAP）

　　中国是一个农业大国，人口众多，农业生产、粮食安全、农民收入问题十分重要。中国农业人口仍占大多数，农民增收是迫切需要解决的问题，农业收入是影响农民种粮积极性的重要因素，也是政策关注的焦点。另外，随着中国经济的增长和城市化进程的加快，农村劳动力的转移在减少农业劳动力的同时，也增加了对农产品的需求。因此，中国需要保护农业生产，保证粮食安全，维护农民利益，这些都需要农业补贴政策的支持。

　　然而，由于中国已经加入WTO，农业补贴政策的实施受到WTO《农业协定》的限制。尽管中国还没有达到WTO农业补贴“微量允许”最高限制水平，但是，鉴于中国农业支持主要使用的是黄箱政策①对农业予以补贴，且受WTO《农业协定》和多哈谈判的影响，可能存在着减少黄箱政策补贴总量的要求。因此，有必要改变农业支持的方式，采用绿箱政策的农业支持代替黄箱政策的农业补贴。另外，近年的农产品价格上涨使得中国面临前所未有的农业政策调整的机遇。此外，在多哈回合农业谈判过程中，农业补贴问题一直是争论的焦点，非洲国家极力反对发达国家的农业补贴政策。尽管中国现在的农业补贴还不够，但也要对可能发生的纠纷做好应对措施。

　　因此，对当前农业补贴政策的可能变动进行分析，并利用可计算一般均衡模型，预测不同政策背景下我国经济可能发生的变化，为相关政策的制定和调整提供参考，对促进我国农业发展、增进农民福利至关重要。

　　1、文献综述

　　目前对农业补贴政策的研究，主要集中于针对农业补贴政策现状、WTO《农业协定》要求及可能的政策变化方向的分析；侧重于政策模拟、用模型方法分析政策变动可能影响的分析；以及侧重于农业补贴国际经验并讨论其对我国农业补贴政策的启示等三个方面。研究人员多数是针对具体区域的农业补贴政策进行分析，以下用两小节分别讨论对中国和国外农业补贴政策的研究。

　　①根据世界贸易组织网站（www.wto.org）乌拉圭回合中达成的《农业协定》第六款定义，黄箱政策措施为：造成生产或贸易扭曲的国内支持政策措施，需要履行削减承诺。主要包括价格支持政策、针对产量的补贴政策，WTO限制一般不能超过5%~10%。

　　②根据前一脚注中提到的《农业协定》附件2中定义，绿箱政策措施为：必须未导致任何生产或贸易扭曲，或者扭曲非常小，因而不需要削减。这些政策应当由政府提供资金予以实施，而不是通过提高农产品价格将负担转移到消费者身上，也不包括任何形式的价格支持政策和与具体产品绑定的支持政策。

　　1.1对中国农业补贴政策的研究

　　关于中国农业补贴政策的研究，主要涉及政策设计和模拟实验两个方面。政策设计的探讨主要根据当前国内外农业补贴的实践以及WTO《农业协定》要求，分析政策实施的可能性和效果。王艺璇、穆月英通过比较中国加入WTO前后农业补贴政策的变化，讨论了中国入世后农业补贴政策的实施与调整情况。崔卫杰、程国强用国内支持总量（OTDS）削减、综合支持量（AMS）削减、“微量允许”削减、蓝箱封顶等方案评估了多哈回合谈判方案，给出了目前发达国家和发展中国家农业补贴水平极不平衡的结论。钱克明分析了中国绿箱政策的结构与效率，指出中国绿箱政策结构被扭曲和效率低等问题。李成贵对比了欧洲、美国和中国农业补贴政策的不同，提出中国如果只把保护价收购改成对农民的直接补贴还不完善，而应该将直接补贴、价格支持和生产补贴等结合，建立中国完整的农业补贴政策体系。孟昌和赵旭对中美农业支持政策进行了比较，指出中国与美国农业支持金额差距大，美国以绿箱政策支持农业为主，而中国以黄箱政策补贴农业为主等不同点。

　　为考查农业补贴政策对中国经济的影响，学者们还利用理论或实证模型评估和检验政策效果。王姣和肖海峰用实证数学规划模型（PMP）分析了我国良种补贴、农机具购置补贴和农业税减免政策的效果，肯定了上述政策对农户增收的积极作用。在用CGE模型进行定量分析的方面，李志刚等以农业补贴为例介绍了CGE模型的原理、构建及模拟过程。黄德林等用CGE模型通过税收变化对中国农业补贴政策进行了模拟研究，指出加强农业政策对中国粮食安全的重要意义。蔡跃洲用CGE模型模拟了中国财政支持“三农”政策所产生的效应，指出中国对“三农”的支持政策增加了农民收入，促进了农民消费，缩短了城乡收入差距。周应恒等用GTAP模拟了中国取消农业税、四大补贴和使用“微量允许”三个方案对中国农业的影响，指出国内支持政策有助于粮食增产和农民增收；由于WTO规则的限制，“‘微量允许’措施对粮食增产的作用最大不会超过9％”，国内粮食价格还会上涨。由于各国承诺逐步削减国内农业支持，李众敏、吴凌燕用GTAP模型模拟了多哈回合谈判结果给中国农业带来的影响，认为中国对此受益很少，主要受益国仍为发达国家。

　　随着中国农业补贴政策的逐年推进，国外学者对中国农业补贴政策的关注程度也在增加。经济合作与发展组织出具的报告系统、详细地介绍了中国近年来实行的取消农业税、最低收购价、种粮直接补贴等农业支持政策。FredGale等介绍了中国2004年推广的种粮直补等补贴政策，指出农业直接补贴在农村人均收入增长中只占5％。文章指出了中国实施农业补贴政策所存在的困难，认为中国农业支持政策仍需进一步改进。JikunHuang等通过调研分析了中国农业补贴政策对中国家庭的影响，认为农业补贴对农户收入增加是有效的，并且不存在重大扭曲现象。

　　综合以上讨论，前人对中国农业补贴的研究主要集中于政策论述和实施效果分析，使用一般均衡模型，考虑世界范围内经济变动影响的模拟分析较少。现有类似研究中，李众敏、吴凌燕设定了国内支持政策的不同削减方案，并没有专门对农业补贴进行深入分析。周应恒等提出了取消农业税和农业补贴以及将黄箱政策补贴总量设定为“微量允许”最大额等方案，但并未对黄箱政策和绿箱政策分别作出研究。

　　1.2对国外农业补贴政策的研究

　　对于国外农业补贴政策的研究，主要分为美国农业法案、欧盟共同农业政策和其他国家农业补贴政策三个部分。

　　美国农业法案中的农业支持金额近年来有上升的趋势，但是，黄箱政策补贴总量减少，绿箱政策支持总量增多。DanielA．Sumner介绍了美国农业补贴政策的历史及演变。KevinC．Kennedy讨论了多哈回合中美国棉花补贴问题的争端及解决机制。孟昌、赵旭认为美国农业政策有补贴水平高、倾向于农业资源环境保护和可持续发展项目、以直接补贴为主三大特点。在2008年通过的美国农业法案中，进一步加大了政策支持力度。美国农业支持政策中绿箱政策占很高比例，大部分属于粮食援助。美国政策倾向于减少当前的直接援助支出，而增加“直接收入支持、政府一般服务、环境项目以及减轻自然灾害的支付”。

　　欧盟共同农业政策也经历了由黄箱政策为主向绿箱政策为主的转变。欧盟共同农业政策自上世纪八十年代起就不断进行调整，在几次成效不明显的微调之后，2003年的欧盟共同农业政策改革对农业政策进行了较大调整。Judez等研究了欧盟共同农业政策2003年的改革是否能达到预期目的，以奥地利为例进行PASMA模型分析，证明在“单一农场补贴”等方面欧盟共同农业政策达到了一定成效。2008年欧盟进行了共同农业政策（CAP）的健康度检查，主要关注相关条款管理细节的可行性，包括逐步取消休耕补贴等，农户领取补贴金额不再按产量决定，逐渐由间接补贴转变为直接补贴（占农业和农村发展一半以上），并由挂钩直接补贴转变为脱钩直接补贴。欧盟共同农业政策也会对中国产生影响，关兵研究了影响中国对欧盟农产品出口的因素，指出欧盟农业补贴政策对我国农产品国际竞争力存在负面影响。

　　除欧美等国外，世界其他国家也纷纷建立并调整自身的农业政策，削减黄箱政策农业补贴，增加绿箱政策支出。世界银行的KymAnderson等指出“对农业支持总量的75％是来自市场准入壁垒，只有19％得益于农业补贴，86％的福利成本来自关税，只有6％来自补贴。”日本主要对农田基础设施建设、农业现代化设施、农业信贷、农产品价格和农业保险政策进行修改，黄箱政策补贴逐渐削减，绿箱政策支出有所增加。相对于发达国家而言，BernardHoekman等认为，发展中国家减少贸易壁垒和农业补贴，将会受益更多。印度和中国同为经济新崛起的发展中国家，人口众多，粮食安全问题至关重要。印度长期以来一直保持对农产品最低价格的支持，其黄箱政策还未达到《农业协定》规定的10％“微量允许”，还有很大的利用空间。但是，印度仍旧在考虑削减黄箱政策补贴总量，积极利用绿箱政策对农业给予支持。俄罗斯近年来的农业支持政策投入主要集中在农业信贷、农业投入、农业税收优惠、农产品价格支持、出口补贴和农业收入支持几方面。易红梅比较了韩国、巴西、印度、阿根廷、墨西哥等发展中国家的绿箱政策后发现，除韩国外，其他国家绿箱政策占农业生产总值的比重都比较小，各国绿箱支出都相对集中，同时指出了农业国内支持水平和侧重点方面的差异。

　　以上这些研究，虽然只是对国外农业政策的讨论，且大多局限于对政策影响的简单讨论，较少实证和理论模型的分析，但是，其对农业补贴可能影响的探讨，也可以为我国农业补贴政策分析提供一些借鉴。

　　2、中国农业补贴现状

　　中国的农业补贴政策是逐步建立起来的。自建国以来，中国农业政策已经由建国初的以农业受损为代价而使工业和城镇居民消费者受益，变为将农业放在首要支持地位。中国在加入世界贸易组织之前已经实施了政府一般服务、粮食援助计划等6项绿箱政策对农业予以支持，同时使用农产品最低收购价和农业投入补贴两项黄箱政策。加入世界贸易组织之后，中国逐步取消农业税并增加农业补贴。截止2006年，中国全面取消农业税，结束了2000多年的“皇粮国税”制度。在此基础上，中国还逐步建立了“四大补贴”为主的农业补贴制度，包括种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补。种粮直补是从2002年中国开始在部分粮食主产区进行种粮直补的试点，到2004年推广到全国，对小麦、玉米等主要农作物按亩数给予补贴。

　　良种补贴曾在大豆上实行，从2004年开始增加了小麦、水稻等品种，按种植面积对农民使用良种给予补贴。农机购置补贴从2004年开始，2008年扩展到全国，一般农机最高补贴额为5万元。农资综合直补则是考虑到化肥、燃料等农业生产资料价格变动的因素，从2006年给予农民农资综合补贴。

　　这些政策产生了积极的效果，粮食连续八年增产就是最为明显的效果之一。另外，中国的小麦价格能够在2008年世界性的粮食危机时以比较小的价格变化应对国际市场价格的大幅波动，保持了相对的稳定，也部分得益于农业补贴政策的实行。

　　尽管在加入WTO后，中国的农业政策在世贸协定的压力下不断改革，但和欧美等发达国家有一定差距。中国目前主要的四大农业补贴均为受限制的黄箱补贴。虽然由于中国的特殊性，我国的“微量允许”为8．5％，介于一般发展中国家（10％）和发达国家（5％）为之间，但目前中国的黄箱政策补贴总量只占农业总产值的3．3％，还有5．2％即2225亿元的可用空间。

　　近年来，中国农业补贴的数量不断增长、范围不断扩大。例如，自2004年以来，“四大补贴”总量逐年增加，占农业GDP的百分比也逐年增大，其中农资综合补贴增长最快，主要原因是农业投入品的价格上涨。在2009年中央预算中农业补贴，包括良种补贴、农机具购置补贴和生产资料综合补贴达到1150亿元，2010年超过1340亿元。但总体来说仍有增长减缓趋势，例如种粮直补金额近年来变化不大，维持在151亿元的水平。而良种补贴和农机具购置补贴增长速度也不如农资综合补贴。

　　尽管中国的农业补贴政策在一定程度上增加了农民收入，但由于农业生产成本逐年增加，农业收入很难跟上成本增长的速度。单纯从种植业角度来看，尽管粮食价格有所上涨，但是由于农资价格的上涨，导致农民实际收入变动不大。为了获得更高的收入，农民纷纷转移到城镇，这已经成为全国性现象。成本的增加和非农收入的增长，给农业生产和粮食安全带来不少问题，需要进行深入分析，探讨解决办法。

　　3、模型方法与数据

　　本文将使用GTAP对中国农业的不同补贴水平进行模拟，讨论其对经济的影响。GTAP即全球贸易分析模型，是由美国普度大学开发的多国多部门可计算一般均衡模型，主要用于模拟国家（或地区）间经济贸易政策变化，分析评估其经济影响。本文利用GTAP的模拟功能及其数据库，来估算中国农业补贴额度变化对中国和世界其它地区的农业生产和贸易的影响。

　　GTAP模型是多国一般均衡经济模型，模型建立在一个完备的多国（或地区）投入产出数据基础之上。整个模型的结构见图1。模型从生产着手，对每个国家（或地区）都进行了投入产出函数的设定与分析，配合各国（或地区）进出口贸易数据，能够进行任意国家（或地区）和产品的重新组合，因此使用起来极为方便。GTAP基本数据库给每一个地区都建立了生产、消费与贸易流程表，生产使用CES函数（ConstantElasticityofSubstitution），消费使用CDE函数（ConstantDifferenceofElasticity），不同私人、政府和生产者面对不同的生产或需求函数，并由存款和投资解决资金平衡问题。同一产品在不同私人、政府和生产者手中的价格不同，其差别反映了税收或补贴的大小，比如市场价格（MarketPrice）和代理人价格（AgentPrice）之差就是产品税（OutputTax）。政策变化在模型中就反映为对这一税收或补助的变动。

　　GTAP基本数据库是GTAP最重要的资源，详细记载了国际贸易及相关产品的生产情况。数据库以2004年世界各国（或地区）经济运行数据和贸易流量数据为基础，包括各国（或地区）投入产出表、双边实物贸易流量（根据各国或地区海关或相关单位数据，并采用联合国、世界银行、FAO、IFS等具有公信力的世界贸易资料来调整各国家或地区资料上的差异）、服务贸易（由国际货币基金组织收支平衡表和经济合作与发展组织的服务贸易数据结合得到）、关税和非关税壁垒等贸易保护数据（主要是由法国前景研究和国际信息中心开发的市场准入路线图数据库MAcMap构成）、农业国内支持数据（主要是由丹麦农业、渔业经济研究所、美国农业部经济研究局和经济合作与发展组织共同合作开发）以及农业出口补贴数据（美国农业部经济研究局和国际食品政策研究所联合开发）、能源数据（国际能源署）。

　　本研究使用的GTAP第7版数据库中有113个国家或地区，57种产品。产品和国家或地区分类可根据需要随意进行加总，这就给贸易分析提供很表1中国农业补贴总量（亿元）根据农业补贴分析的需要，本研究细分农业部门为大米、小麦、其他谷物、蔬菜水果、油料作物、糖、天然纤维、其他作物、牛羊肉制品、猪禽及肉制品、奶制品、水产品，工业部门简单分成八类行业，再加上服务业，共21类。区域加总以与中国农产品贸易关系划分，包括中国大陆、中国台湾、中国香港、其他亚洲国家、东盟、日韩、欧盟25国、澳大利亚和新西兰、北美自由贸易区、南美、世界其他国家等11个区域。

　　但是，GTAP数据库存在数据相对滞后的问题，在研究中需要根据不同需要进行更新，以使得数据库能够从原有的2004年更新到2011年，模拟2011－2020年世界宏观经济变化。GTAP第7版数据库为2004年世界宏观经济数据。普度大学的IanchovichinaElena和Walmsley提供了对该数据进行宏观递归动态更新的方法，主要是对生产要素、实际GDP和人口等经济增长过程中主要的外生变量变化值进行设定，2004至2011年的变化使用实际值，2011至2020年的变化使用表2中的设定数值。

　　根据前文对农业补贴政策现状和变化趋势的分析，设定模型基准方案如下：基准方案：到2020年，农业补贴政策维持现状不变。政策冲击方案的设定，需要综合考虑各种政策

　　变化的可能性。首先考虑中国将WTO农业补贴政策优惠用尽的情况，即8．5％的“微量允许”全部满额；其次，考虑到2010年国内生产总值已达到401202亿元，人均GDP为29992元（《中国统计年鉴2011》），随着中国经济的飞速发展，可能会有WTO成员国在多哈回合达成的新农业协议中要求中国按照发达国家水平设定“微量允许”的限度，甚至取消黄箱政策，但是中国为了发展农业，仍旧对农业予以支持，只是需要将部分黄箱政策农业补贴转为绿箱政策支持。这主要体现在，原来容易造成生产或贸易扭曲的粮食直补、特定产品种类的补贴（黄箱政策），转换为不容易造成生产或贸易扭曲的农业科技投入、农业基础设施建设、农业资源和环境保护、农业自然灾害救济等绿箱政策措施上，具体表现为对农业全行业的投入增加。

　　由此，政策冲击方案设定如下，到2020年：方案一：中国黄箱政策农业补贴达到协议规定的中国“微量允许”最高限度，即8．5％；方案二：中国黄箱政策农业补贴仅达到发达国家水平，即5％，并将其余3．5％的黄箱政策补贴转为绿箱政策支持。