推进小型农田水利设施建设的财税政策

　　摘要：小型农田水利设施是农业发展最基础的条件，对于农业生产条件的改善具有不可或缺的直接作用。但我国小型农田水利设施建设滞后，难以满足农业的发展。筹资渠道少、投入不足以及建后管护体制不顺是造成小型农田水利设施发展滞后的主要原因。小型农田水利基础设施的准公共品属性决定了政府在其供给方面具有不可推卸的责任，因此，在逐步增加财政投入的同时，应充分运用财税政策手段，激励受益农户、吸纳民间资本参与小型农田水利建设，构建多层次、多元化的投入格局。此外，还应发挥财税政策激励作用，提升小型农田水利设施的管护水平。

　　关键词：小型农田水利；民办公助；财税政策

　　小型农田水利设施是指灌溉面积６６６．６７ｈｍ２、除涝面积２０００ｈｍ２、库容１０万ｍ３、渠道流量每秒１ｍ３以下的水利工程和农村供水工程，包括小型水源（含抗旱水源）工程、渠道及其配套建筑物、小型泵站以及直接为农田灌溉排水服务的小型河道治理等工程。其形式多种多样，主要有水库、渠道、塘坝、电灌站、水闸、机电井等。小型农田水利设施多分布于田间地头，是农业发展的最基础的条件，对于农业生产条件的改善具有不可或缺的直接作用。２００９年９月份以来，我国西南地区遭遇了大范围持续干旱，秋、冬、春的三季连旱使得云南、贵州等省部分地区遭遇了百年一遇的特大干旱，罕见的旱灾充分暴露了我国抗旱基础设施薄弱的问题，凸显了小型农田水利设施建设的重要性。

　　一、我国小型农田水利设施现状

　　（一）农田水利设施的整体状况令人担忧

　　建国以来，我国农田水利基础设施建设取得了一定成效。“九五”后政府进行了大量投资，建成了一批综合利用水资源及节水灌溉的新工程，在治理旱、洪、涝、碱、酸、渍等灾害方面取得了显著成绩。

　　但是，我国水利基础设施总体上还很薄弱、抗灾能力不强。据水利部统计，我国现有的１．２２亿ｈｍ２耕地中，尚有０．６４亿ｈｍ２是没有灌溉条件的“望天田”，已建成的０．５８亿ｈｍ２灌溉耕地，灌溉水利用率只有４６％。黑龙江省的农田有效灌溉面积只占２５％，大大低于全国４０％的水平。中部地区十年九旱，每年受旱面积都在２０００万～２６６８万ｈｍ２。

　　河南省还有近４０％的耕地“望天收”，长年受灾面积占农作物播种面积的１／１０。此外，灌区工程设施老化失修，完好率严重偏低。内蒙古自治区目前灌区设施老化失修率达７０％，全区现有的灌溉面积中，仅有６７％能正常发挥灌溉作用，旱涝保收能力不足５３％。安徽省大型灌区工程配套率不足４０％，骨干建筑物的完好率不足２５％。

　　（二）小型农田水利设施建设年代久远，服务功能严重退化

　　我国绝大多数的小型农田水利设施都建于２０世纪六七十年代，受建设年代特定因素的影响，大多为边设计、边施工、边受益的“三边”工程，设计标准低、设施简陋、工程配套差，为设施的安全运行留下了诸多隐患。经过三四十年的运转，许多设施超期服役，在长期自然力的作用下老化严重、带病运行，由于缺乏维护管理经费，得不到及时修缮，毁损数量不断增多，加之管理不善带来的人为损坏，致使设施老化失修和效益衰减等问题极为突出。据统计，甘肃全省小型农田水利工程中已衬砌渠道的完好率仅为５２％，渠系建筑物的完好率仅为４７％，泵站机组完好率仅为３９％，机电井完好率仅为４９％。小型灌区实灌面积仅为有效面积的６６％，有近６０％的末级渠系仍处于土渠运行状态，有近４０％的小型农田水利设施已丧失正常输水功能。陕西省全省在册的机井、抽水站因配套不全、设施老化、设备被盗等原因不能正常运行的在半数以上，致使设施灌溉面积逐年萎缩。这就造成了农业灌溉能力的进一步下降，影响了农业生产和农村发展。

　　二、小型农田水利设施建设滞后的原因剖析

　　当前，造成我国小型农田水利设施建设管理滞后的原因主要有以下几个方面：

　　（一）筹资渠道少，投入严重不足

　　新中国成立后到实施家庭联产承包责任制改革前，我国的小型农田水利设施大多是由国家或集体投资，同时出台劳动积累工和义务工的政策，鼓励群众投工投劳兴建的。少量的政府资金投入加上大量群众的投工投劳，支撑了我国小型农田水利建设３０多年的运行。家庭联产承包责任制改革以后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利设施建设和管理的主体地位，农民分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。投入主体不明、投入不足致使小型农田水利设施建设严重萎缩，严重影响了小型农田水利的发展。

　　１．财政投入不足且资金使用效率不高

　　一方面，中央财政的水利建设基金主要投入到了大江大河的建设以及大型灌区的续建改造中，缺乏向小型农田水利建设的投入。而基层财政由于财力单薄，无法承担小型农田水利建设投入。１９９４年的分税制改革，赋予了农村基层政府过多的事权，而地方税体系的不健全造成其财力严重不足，收支缺口较大。特别是农村税费改革及取消农业税后，县、乡财政收入骤减，有限的资金只能用于保障机构的正常运转，一些经济落后的县、乡甚至连工资都发不出，基本无力进行小型农田水利设施的建设和维修。从２００５年起，我国启动了“民办公助”机制，通过对以群众为主体兴办小型农田水利事业，政府给予一定补助资金的建设模式支持小型农田水利建设。中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对农户、农水合作组织及村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目给予财政补助。

　　２００５—２００９年，中央财政累计安排小型农田水利补助专项资金９４亿元，但由于我国小型农田水利设施老化失修严重，续建改造成本高，补助资金只是杯水车薪。据调查，一个中等村小型农田水利设施改造配套约需国家投资２５万～４０万元，一个５０万农业人口的县约有５００个行政村，约需资金１．５亿～２亿元。以５年来中央财政每年的平均投入加上两倍的地方配套资金来估算，每年的专项资金只能满足３０个左右县的小型农田水利设施续建改造资金需求。以此推算，要完成全国２８００多个县的小型农田水利设施改造，则共需投入９０余年。可见，小型农田水利建设的专项资金投入规模远不能满足水利基础设施建设的需要。

　　另一方面，资金分割使用、透明度低，专项资金管理方式存在欠缺等问题，阻碍资金使用效率的发挥。目前，发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等对农村基础设施建设的资金是多头投入，分割使用，缺乏统一规划。同时，由于资金来源与项目决策实行自上而下的“条条”体制，透明度低、缺乏监督，使得用于小型农田水利基础设施建设的财政专项资金使用效率非常低。此外，中央和省的小型农田水利补助专项资金是通过财政一并下达到项目县的财政，列入县财政综合预算统一管理，实行统收统支的资金管理模式。财政状况好的项目县，资金拨付到实施单位的进度快一些，而一些财政状况不好的项目县，财政统收统支抵扣后，县财政资金出现亏空，无法按时将项目资金拨付到项目实施单位，这就挫伤了项目单位实施小型农田水利项目的积极性。

　　２．“一事一议”政策实施困难，农民投工投劳大大减少

　　我国长期以来实施的是“以农保工”的政策，小型农田水利工程建设与维护除了靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳、集资和地方的力量来兴办。据水利部门统计，１９９３—２００３年平均每年用于农田水利基本建设的农民投工为７４亿个，最高年份达１０２亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。但是，农村税费改革完全取消了“两工”，农民群众投工投劳没有了强制性约束，农民投入农田水利建设的劳动急剧减少，１９９７年农民投入农田水利建设的劳动量高达８７亿个工，而２００５年只有２９亿个工，下降了６６．７％。

　　税费改革后，国家推行“一事一议”筹资筹劳机制来解决农村水利建设的资源和组织问题，但是由于程序复杂和制约手段缺乏，“一事一议”的实施条件较为苛刻，操作难度较大，议事成功率低。绝大部分项目因缺乏引导资金，出现“事难议、议难决、决难成”的现象。再加上农业比较效益逐步下降，农村青壮劳力外出经商、务工的较为普遍，农民的投工投劳受到很大影响。这就使得开展农田水利基本建设在一些地方尤其是在经济落后的贫困地区难度非常大，很多地方小型农田水利基本建设处于停滞状态。

　　３．社会资金投入少

　　农业是弱质产业，受气候、地理等自然条件影响较大，和其他行业相比经营风险较高，收益极不稳定。一方面，农产品作为一个整体需求的价格弹性较小，当农产品产量增加时，销售量却不能相应扩大，这就使得农业的获利较低。而农民为降低经营成本，就会减少灌溉用水的需求，也就是对小型农田水利设施所提供的产品需求不足。因此，农业的弱质性造成了小型农田水利设施的获利能力较低。另一方面，从经济性质上看，小型农田水利设施属于准公益型产品，很多小型农田水利设施具有相当一部分难以内部化的外部效益，比如改善局部气候、维持生态平衡、抗御洪涝灾害等，这就使小型农田水利设施的一部分投入得不到相应补偿，从而降低了小型农田水利设施的获利能力。低获利能力使得小型农田水利设施吸收社会资本能力低，社会资金投入过少。

　　（二）建后管护体制不顺，配套政策不完善

　　农田水利设施，“三分建、七分管”。过去，我国小型农田水利设施一般由乡（镇）村社集体或个人管理，县级水利部门提供相应技术指导和服务。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位。

　　２０世纪９０年代中期，按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁管理”的思路，我国开始了小型农田水利设施产权制度改革的探索。从改革的实践看，盈利能力强且受益对象少、范围明确的农田水利设施如水库、机井、灌溉站、水窖等，因为有一定的直接经济收益，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排涝站以及有防汛任务的塘坝等因为很难盈利，一般无人承包经营，其所有权、管理权仍属于农村集体，而集体管理主体地位却是虚置的。农民作为小型农田水利设施最直接的受益者，应该是项目建后管护的主体，但大部分农户认为小型农田水利设施是国家投资兴建，在使用时有很大的随意性，甚至有部分农户为了自身的利益对建筑物随意毁坏。由于产权界定较困难，使得这类小型农田水利设施如小山塘、渠道、泵站等管护责任难落实，陷入“农民管不了、集体管不好、国家管不到”、“有人用、无人管”的困境。一些修建好的小型农田水利建设项目，因为没有明确的责任主体，因而建后不到几年，设施被盗、土建设备人为破坏、争抢水源挖断沟渠等情况时常发生，导致农田水利设施老化失修、损坏、丢失严重，无法长期发挥效益。

　　１．管护经费缺乏，管护措施难落实

　　小型农田水利工程的管理和维护需要一定的经费，这是做好管护的基础。有些项目工程竣工移交后，虽然要求乡（镇）村制定了完善的管护制度，同村（组）农户也签订了管护合同，但由于管护经费不落实，一是项目本身没有预留管护费，二是县财政没有这方面的预算，三是农村的“三提五统”取消后，村集体筹资困难，乡（镇）村难为“无米之炊”，导致管护措施难落实。

　　２．基层水管机构体制不顺，加剧水利设施失修

　　水库管理所和乡镇水管站在农业生产和农村经济中，具有基层服务网络的作用，具有不可替代的末级水行政职能和水利工程管理职能。但在２０世纪９０年代初期，随着“三农”服务机构下放到乡镇的管理体制改革的推进，基层水管机构逐步被边缘化。

　　农村税费改革后，特别是农业税取消后，乡镇财政愈发困难。由于缺乏资金支持，基层水管机构经费困难，加上机构臃肿、人员多，使得有限的水费和财政资金都用于工资和办公支出等，从而根本没有能力来组织、管理农田水利建设，导致水利工程的折旧与毁损，以致荒废。

　　３．农水合作组织发展滞后，积极作用难以充分发挥

　　农田水利建设是需要集体行动的，对于难以实行市场化产权改革的小型农田水利设施可以通过组建以农民用水户协会为主的多种形式的农水合作组织，来解决农村土地家庭承包经营后集体管理水组织主体的“缺位”问题。一方面，农民用水户协会，由受益农民用水户代表大会选举产生，代表着农民自己的利益，自然对基层水利设施建设维护充满热情；另一方面，他们相信自己上交的水费能用于维修工程，所以他们会积极地配合，从而实现管理者和执行者的良性互动。由于能与灌区专管机构直接沟通，还可以简化水费征收程序和避免各种不合理负担，因此，农民用水户协会在小型农田水利基础设施费用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有独特优势。近几年，以农民用水户协会为主的农水合作组织虽然有了一定的发展，但其覆盖面还不广，组织、协调和管理能力也比较弱，真正能够独立开展小型农田水利设施建设、运行和管护的还不多。在有些地方，虽然成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又缺少明确的扶持政策，举步维艰，形同虚设，这就限制了农水合作组织积极作用的发挥。

　　三、推进小型农田水利设施建设的财税政策措施

　　水利作为国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，是农业的命脉。小型农田水利基础设施的准公共品属性和公共财政本身的特点表明，财政投入及相关政策的实施理应在此类设施的建设中扮演重要的角色。基于对小型农田水利设施建管滞后的原因剖析，笔者认为应充分运用财税政策措施，从以下几方面来推进小型农田水利设施的建设。

　　（一）创新财政支持，构建多层次、多元化的投入格局

　　按照我国《水法》明确规定的“谁受益、谁建设、谁管理、谁负责”的水利分级管理和合理负担原则，小型农田水利建设主要应由政府组织发动并适当资金补助，农民投劳筹资兴建。改革开放后，投入主体的缺失最终导致了小型农田水利建设的严重滞后，成为我国农田水利设施中最薄弱的环节。从经济性质上来分析，小型农田水利设施属于准公益型产品，具有相当一部分难以内部化的外部效益。因此，政府和受益农民应该成为小型农田水利建设的主要投入者，在投入方式上，应坚持“民办公助”由政府出资、农民投工投劳的机制。此外，还应充分地运用税收手段，积极吸纳民间资本参与小型农田水利建设，构建一个多层次、多元化的投入格局。

　　１．逐步增加财政投入，加强资金管理，提高资金使用效率

　　各级政府要积极承担起小型农田水利设施建设的投入责任，把小型农田水利建设资金纳入政府投资和财政预算，在财力许可范围内尽可能地增加投入。全面建立起省级小型农田水利建设专项资金，并切实增加资金投入规模。为了鼓励地方政府加大投入，可以考虑把地方财政投入力度作为中央小型农田水利建设资金分配的重要指标。对于那些市县财政确实困难，难以拿出配套资金的经济欠发达地区，可提高中央财政对其小型农田水利项目的补助比例。此外，针对部分县小型农田水利设施最薄弱和最急需解决的问题，还需拨付专项资金进行有重点的小型农田水利专项工程建设。在加大投入的同时，还应积极整合相关部门的小型农田水利建设资金，坚持将中央、省、市安排的小型农田水利建设资金进行“打捆”下达至县，并级形成“项目群”集中安排使用，发挥规模经济。为了确保各级政府的小型农田水利补助资金能真正用到项目上，还应该加强对项目资金的管理。中央财政可将补助资金作专项下达，在省财政厅或水利厅、县财政局或水利局设立资金专户，实行专户储存、专户管理，以确保补助资金专款专用、及时到账。对小型农田水利建设项目必须在项目建设所在地进行公告、公示，增加透明度，并要加强对政府补助资金、农民出资出劳管理使用情况的专项审计和监督管理，防止政府补助经费、农民筹资被截留挪用，提高资金使用效率。

　　２．运用财税政策手段，激励农民投工投劳建设小型农田水利设施

　　首先，应明确农民对其直接受益的小型水利工程建设的投入义务，尽快出台具体的政策办法，明确可以或应该由农民投工建设的水利设施范围，明确补助资金的来源和比例。其次，完善“民办公助”，以补助资金引导农民投工投劳兴办小型水利事业。要合理分摊政府与农民的投资比例，从实际出发，逐步适当提高各级财政补助标准，降低群众自筹比例。

　　同时针对地区之间经济发展程度，采用不同的补助标准；应根据水利设施的渠系等级，考虑农民收入的基本情况，给予不同额度的财政补助，并且，定期根据物价变动情况，及时调整财政补助标准；此外，还应尽可能地创新补助方式，借鉴部分省市实践经验，可以把农民投工投劳与低保救济、政策扶持等挂起钩来，以最大限度地调动农民的干劲和信心。再次，出台税收优惠政策，扶持农民进行小型农田水利建设。财政报账制要求对农民自产自销砂石等材料开出正规发票，需收税，这就提高了建设成本，偏离了政府补助、引导农民开展小型农田水利建设的初衷。应减免农民办水利的相关税收，或者比照扶持办企业的办法进行返税，以激励农民兴办水利的积极性。

　　３．完善税收优惠，推进产权改革，吸纳民间资本参与小型农田水利建设

　　除建管体制不顺外，产权体制改革不彻底，是导致小型农田水利设施建设滞后的重要因素。小型农田水利基础设施的准公共品属性使其具备产权改革条件。因此，在遵循经济规律的前提下，政府可以运用税收政策手段，因势利导，推进产权改革。对于一些盈利能力较强的小型农田水利工程，如水库、机井、电泵站、灌溉渠、塘坝等，可通过税收优惠政策，鼓励引导各种民间资本采取拍卖、租赁、承包、股份合作、民营等多种形式，进行投资修建、自主经营，以弥补我国农田水利建设巨大的资金缺口。可以实施的税收优惠措施包括：（１）对于参与帮村扶贫的企事业单位，凡是修建小型农田水利设施的，可以根据其投资额度的大小减征一定比例的企业所得税；对政策性银行及商业性金融机构贷款支持农田排灌工程和老灌区改造等资金短缺矛盾突出项目的，给予一定的营业税优惠；（２）对农户投资小型农田水利设施所需资金的贷款业务并入政策性银行，政府给予财政贴息；鼓励保险机构完善农业保险制度，对建立适合农户投资小型农田水利设施险种的，给予营业税优惠；（３）对无论是内资还是外资企业，凡使用我国设备投资于小型农田水利基础设施的，允许将设备的全部或部分投资款在企业每年的新增所得税额中进行抵扣。在税收调节方式上，还应借鉴国外的成功经验，完善投资抵免、再投资退税、加速折旧、延期纳税等税收优惠手段。另外，还应研究制定具体的税收政策，支持和鼓励ＢＯＴ（建设－经营－转让）、ＴＯＴ（转让经营权）、ＰＦＩ（私人主动投资）和证券融资等多种形式为农田水利基础设施项目融资，以降低融资财团的项目运营风险，拓宽融资渠道，促进小型农田水利基础设施投资多元化。

　　（二）运用财税政策激励，提升小型农田水利设施管护水平

　　１．增强县乡财力，推进机构改革，完善基层水管机构职能

　　农业税取消后，县乡财政困难，直接加剧了基层水管机构的畸形发展。农户缴纳的水费变成了基层水管机构的行政事业费，丧失了水费“以水养水”的功能，使基层水管机构的演变成为一个依靠水利工程获取利益而生存的食利者阶层，脱离了为农业服务的宗旨。因此，一方面，应该在大力发展县乡经济、壮大乡镇主体财源的基础上，进一步完善转移支付制度，增强县乡财政能力，保证基层水管机构合理的行政经费；另一方面，应大力推进基层水管机构改革，在精简人员编制的基础上，着力解决机构人员收支平衡的财务问题。同时，加强对机构人员的技术培训，提升服务能力，充分发挥其对小型农田水利基础设施的建设、管理职能。

　　２．财政补贴与税收优惠并举，大力扶持农水合作组织的发展

　　农田水利建设是需要集体行动的，在计划经济时期，村集体和“两工”投入促进了农田水利设施的高效运作。税费改革取消了“两工”，新的“一事一议”由于自身缺陷难以成为农田水利建设的有效组织形式。因此，应借鉴集体化时期动员农户合作建管农田水利的经验，重构农户合作机制。鉴于农水合作组织在小型农田水利设施特别是末级渠系建设、管理、维护方面的独特作用，应充分运用财税政策激励，大力扶持以用水户协会为主的多种形式的农水合作组织的发展。可以考虑在中央财政的小型农田水利建设专项补助资金中提取一定的比例补助农水合作组织的组建、开办等经费，补助形成的资产归合作组织所有。农水合作组织属于非营利性服务组织，因此，凡是涉农收费和农村税收的一切优惠政策和水管单位的一些特殊政策农水合作组织均应享受。此外，还应研究出台一些更富于刺激性的税收优惠来鼓励和扶持其发展，全面推进其建立和完善。

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