日本水利投融资制度及其启示

　　[内容提要]本文对日本水利投融资制度作了深入分析，发现日本政府在水利投融资中扮演了重要角色，在政府的积极干预下，日本水利建设富有成效。结合我国的实际情况提出优化我国水利投融资制度的建议。

　　[关键词]水利；投融资；机制；日本

　　一、日本水利事业的性质及其地位

　　(一）日本水利事业的性质——公益性

　　日本虽然拥有较丰富的水资源，全国年均降水量1800毫米，是世界平均降水量的2倍，人均拥有水量6000立方米，但是日本政府仍非常重视水资源的开发、利用和管理，把水利工程项目（水力发电项目除外）当作国家公益事业进行投资，这既体现了日本政府对水利建设事业的重视，又确立了日本政府在水利投融资领域的主导地位。

　　(二）日本水利事业的地位——水利项目投资在国家公益事业投资的突出性

　　在日本，水利项目不但是国家的公益事业，而且是国家重点投资的公益事业，政府对水利事业投资占政府公益事业总投资比重大。1989年水利事业预算支出37309亿日元，公益事业费预算支出74274亿日元，政府水利项目支出占政府公益事业总支出比重高达50.23%；1990年水利事业预算支出37385亿日元，公益事业费预算支出74447亿日元，政府水利项目支出占政府公益事业总支出比重高达50.22%，政府对水利事业的重视程度可见一斑。

　　二、日本水利投融资制度

　　(一）日本水利投融资的法律制度创新

　　日本水利投融资是在相关的法律制度框架下进行的，随着社会经济发展，对水资源的需求不断增加，水资源开发和利用出现新矛盾，为了化解新矛盾，解决新问题，日本政府不断进行水利法律制度创新。具体表现如下：

　　第一，颁布《国土综合开发法》。二战结束初期，日本农田水利设施非常缺乏，农业生产条件十分落后，粮食产量低下，粮食供给严重不足。为了加大农田水利建设投资力度，促进农田水利建设，改善农业生产条件，提高粮食产量，解决粮食供给不足问题，20世纪50年代初期日本制订了《国土综合开发法》。

　　第二，制订了《电源开发促进法》。二战后，随着日本经济恢复，对电量需求增加，电力供给不足的矛盾日益突出。为了增加水电项目投资，加快水电开发，增加水电供给，解决电力不足的矛盾，1952年日本制订了《电源开发促进法》，以增加对水电项目投资，推动水电项目工程建设。

　　第三，出台了《工业用水法》。随着工业化和城市化进程加快，工业生产用水和城市居民生活用水急剧增加。为了满足工业化和城市化的用水需求，20世纪50年代中期日本政府出台了《工业用水法》。一方面，加大对工业和城市供水项目投资，增加对工业和城市供水；另一方面，鼓励工业和城市居民节约用水，使工业和城市水资源供求平衡，化解工业和城市在发展过程中遇到的水资源不足问题。

　　第四，制定了《水资源开发促进法》和《水资源开发公团法》。20世纪60年代初期日本经济处于高速起飞阶段，社会经济的迅猛发展导致用水需求急剧增加，为了加大水利工程项目建设的投资力度，加快对水资源开发和利用，增加水资源的供给，缓解水资源供求矛盾，1961年日本政府制定了《水资源开发促进法》和《水资源开发公团法》。

　　第五，颁布了《水资源地区对策特别措施法》。随着对水资源开发利用的深入，不同地区受益和受损程度不均，利益矛盾日益突出，社会矛盾有激化的迹象。为了平衡各地区利益，减少各地区的利益冲突，及时化解社会矛盾，20世纪70年代初期日本政府颁布了《水资源地区对策特别措施法》以加强对水资源开发的协调。

　　(二）日本水利投融资

　　1.治水事业的投融资

　　日本治水事业包括治河（河道治理）、建坝（堤坝建设）、水土保持等内容，治水防洪事业的外部性非常明显，是纯公共产品，其投资责任然自而然落到各级政府头上，其中，特别是中央政府（建设省）承担起国家防洪治水投资的主要责任。1989-1991年建设省治水事业投资分别占当年治水事业总投资的比重分别是56.49%、56.20%和58.46%，并且在堤坝建设投资中，建设省投资占堤坝建设总投资的比重都在60%以上。

　　2.农业基础整治事业的投融资

　　第一，政府承担投资的责任与工程项目的公益性呈正相关。日本农业基础整治包括农田水利设施建设、农田改造等农田基本建设，是准公共产品，其投资主体包括政府和受益农民，其中，政府是投资的主要承担者；然而，在不同项目中由于其公益性的强弱有所差异，导致各投资主体承担的投资责任也有所不同。工程项目规模越大的，其公益性越强，政府承担投资的比重也越大，受益农民承担投资比重就越小；相反，工程项目规模越小，其公益性越弱，政府承担投资的比重也越小，受益农民承担投资比重就越大。

　　第二，政府对农业基础整治事业投资有不断增加的趋势。1988年日本国家对农业基础整治事业投资990000百万日元，比1987年增加了139452百万日元，增加幅度高达16.40%；1991年日本国家对农业基础整治事业投资1069121百万日元，比1990年增加了42728百万日元，增加了4.16个百分点。可见，日本政府对农业基础整治事业投资有不断增加的趋势。

　　3.生活供水事业的投融资

　　生活用水需求量不断上升。1965-1983年日本生活用水水平不断提高，1965年日本生活用水水平仅169升/人.日，但到1983年提高到298169升/人.日，提高了129升/人.日，提高幅度为76.33%。随着用水水平提高和用水人数增加，用水量也大幅度攀升。1965年日本生活用水总量为63亿立方米，1983年增加到149亿立方米，增加了86亿立方米，增加了1.37倍。生活供水成本高于生活用水水费。1981-1988年日本全国平均生活供水成本均高于供水水费，两者差额为9-10日元/立方米，相差幅度约为6-7%。

　　国家对生活供水事业财政补贴。生活供水工程资金主要来源于水费收入，可是，由于生活供水成本高于生活用水水费，单靠水费收入无法弥补生活供水成本，从而造成供水单位亏损。为了既确保居民的廉价用水，又保证供水单位的合理利益，国家对生活用水事业财政补贴，补贴额度等于供水成本与供水水费的差额。

　　4.工业供水事业的投融资

　　工业用水需求总量先上升后下降，呈倒“U”型。随着工业化水平提高，1965-1975年日本工业用水总量不断提高，1965年日本工业用水总量仅126亿立方米，到1975年提高到183亿立方米，提高了57亿立方米，提高幅度为45.24%。但随着工业用水价格的不断提高，日本工业用水总量不断下降，1975年日本工业用水总量183亿立方米，到1983年仅158亿立方米，下降了25亿立方米，下降幅度为13.66%。

　　工业供水成本高于工业用水水费。1984-1988年日本全国平均工业供水成本均高于供水水费，两者差额为1.65-2.46日元/立方米，相差幅度约为6.69-10.76%。

　　国家对工业供水事业财政补贴。工业供水工程资金主要来源于水费收入，可是，由于工业供水成本高于工业用水水费，单靠水费收入无法弥补工业供水成本，从而造成供水单位亏损。为了既确保工业企业的廉价用水，又保证供水单位的合理利益，国家对工业用水事业财政补贴，补贴额度等于供水成本与供水水费的差额。

　　5.水力发电事业的投融资

　　在日本，水力发电事业不属于国家的公益性事业，大型水电项目是优质水电工程项目，投资大、利润率较高，具有较大的投资吸引力，因此，对大型水电项目国家不投资，而是由股份电力公司投资；中小型水电项目属于次优质水电项目，相对大型水电工程项目来说，投资较小、利润率较低，因此，国家对中小型水电项目给予财政补助。

　　三、启示

　　第一，水利事业不仅是事关防洪安全、供水安全、粮食安全，而且是事关人类生存、经济发展、社会稳定、国家兴衰的公益性事业，国家在水利建设投融资中应承担起主导作用。政府在水利建设中应加大投资力度，推动水利建设发展。

　　第二，国家在水利建设投融资中应承担的责任应与水利项目的公益性呈正相关。公益性越强水利项目，政府承担的责任应越大；相反，公益性越弱的水利项目，政府承担的责任也应越小。政府应从非公益性水利项目（大型水电项目）中抽身出来，把更多的财力、物力和人力投向公益性强的水利项目，实现政府水利建设资源的优化配置。

　　第三，明确各级政府在水利建设中的责任，并实行问责制。为了调动地方政府水利建设的积极性，日本河川法规定：对负责一级河川管理的都道府县知事的任命须经建设大臣的认可，这就把地方官员的任职与水利建设责任联系起来。中央政府应把水利建设的成绩作为对地方官员的政绩考核的指标之一，以调动地方政府水利建设的积极性。

　　第四，政府应运用经济杠杆引导社会节约用水。日本政府通过提高工业用水价格引导工业企业节约用水。目前我国水资源不足、浪费严重，政府应适当提高水价调动社会节约用水的积极性。

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