从西南旱灾看农田水利建设存在的问题

　　摘要:水利是农业生产的命脉。西南地区罕见的旱灾，再次敲响了我国农村水利设施严重滞后的警钟。严峻的旱情警示我们，惟有继续加强农田水利基础设施建设，加大农田水利设施的资金投入，建立大、中、小、微水利设施相结合的体系，科学调配水资源，才能改变农业“靠天吃饭”的状况，加快推进传统农业向现代农业转变。

　　关键词:西南旱灾;农村;水利建设;问题;措施

　　2009年入冬以来，西南地区出现了历史罕见的持续大旱。而西北地区半年不下雨，也没有出现这么大的灾情。原因就在于西北地区农民都有水窖，下雨时把雨水储藏起来，等到不下雨时使用。西南地区降雨量丰富，年降水可以达1300mm以上，还有大江大河，出现大旱灾，主要是农田水利设施建设跟不上实际需求。西南旱灾主要集中在农村、山区，对城市的影响并不大。这是因为过去很多水利的投资集中到了工业用水和城市用水，农村、农民、农业的用水投入太少。国家每年水利投资力度很大，但主要用于大江大河的治理。地方农田水利设施没有得到重视。作为全国降水量如此丰富的地区出现如此之严重的旱情，暴露出了当地水利设施的问题，也折射出全国水利设施的脆弱。

　　1、我国农田水利建设存在的问题

　　2009年，60a不遇的大旱灾袭击了云南、贵州、广西、西川和重庆5个省市，部分旱区灾情已经持续5个多月，饮水困难人口2212万人，耕地受旱面积740亿hm2，仅云南旱区的经济损失已经高达170亿元人民币。

　　1.1国家财政投入不足，且投资结构不合理

　　从新中国成立到1980年，国家平均每年对水利的投资占全国基本建设的投资比例为6.7%，1980－2007年下降到2.84%。1980年以前，中央财政设立小型农田事业费，支持小型农田水利建设，1980年达23亿，占当年国家财政总支出的1.9%;改革开放以后，小型农田水利事业费改由地方财政负责。国家财政投入减少，对水利建设的投资结构也不合理。水利部门往往出于经济效益，关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水缺乏投入。地方政府同样因为农田水利投资创造的GDP太低而不愿意把钱花在这方面。虽然2005年中央财政恢复了小型农田水利设施补助支出0.01%，这与专家测算全国农田水利建设每年需要千亿元以上资金相比，严重不足。云南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，确实很受重视，但在水利投资方向上，并没有重视到农田水利设施。

　　1.2对原有农田水利设施维护不力

　　我国大中型农田水利设施均始建于20世纪60－70年代，历经40～50a运营，存在不少问题。国家水利部提供的数据显示，我国现有耕地1.217亿hm2，只有5780万hm2有灌溉条件，其余的是“望天田”。已建成的5780万hm2灌溉耕地，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率只有46%，灌溉保证率只有50%～75%。大型灌区434个，有效灌溉面积1667万hm2，骨干工程的完好率仅达到60%;中小型灌区4万多个，有效灌溉面积4067万hm2，设施完好率不足40%。

　　1.3农田水利产权制度不明

　　有些地区，由于产权制度不明晰，导致人们兴修水利的热情不高，后期缺乏管护，甚至花大价钱修建的水利工程被废弃。为了调动农民兴修水利的积极性，有些地区对农田水利设施进行了市场化的改革，水利设施被私人承包后，有的作为旅游开发，农业用水得不到保障。而沟渠等水利设施既无人承包，又无政府管理，破坏严重，增加了农民用水的困难。农业联产承包之后，农田水利建设管理日趋弱化，市场化成了政府部门“甩包袱”的工具，长期发展下去，将会严重危及我国粮食安全。发展小农水，水利部门不能过分追求资本化，地方政府部门不能过分强调农田水利设施的市场化，损害农民、农业用水。

　　2、解决我国农田水利建设存在问题的措施

　　我国农田水利建设存在的问题，必须从法律、资金投入、管理等各个方面“多管齐下”，才能更加有效地解决问题。

　　2.1加快制定国家农田水利法

　　早在北宋时期，王安石就制定世界上最早的《农田水利法》，它的实施有力地促进当时农业和社会的发展。现在，我国是一个拥有13亿人口的大国，其中9亿是在农村，加快制定国家农业水利方面的法律，以法律的形式确定政府和个人在农田水利建设方面的责任和义务，把农田水利的建设纳入法制化、规范化和程序化的轨道，保障农田水利建设有法可依。因此，制定国家农田水利法刻不容缓。

　　2.2加大财政投入，优化投资结构

　　作为公共物品，农田水利兼具公益性和生产性的特征，它是具有非竞争性和非排他性的。由于公共物品的这一特性，使得市场不愿意提供，政府必须在农田水利设施的建设上发挥主导作用。首先，政府要加大对农田水利建设的投入力度，解决农田水利建设投入不足的问题。农田水利建设工程耗资大，建设周期长，投资回报率低，政府应该全力承担。其次，加强政府的引导作用，在项目建设中，注重把有限的资金作为支点，用政策和机制的杠杆拉动项目建设的更多投入，使项目资金起到“四两拨千斤”的作用。第三，要加强对现有农田水利设施的管理和维护工作，保证现有水利设施正常运行。第四，要优化水利建设投资结构。合理安排大型水利工程、大江大河工程和基本的“小农水”的投入比例，解决农田小水利建设投入不足的问题，避免出现“最后一公里”的现象。第五，对农田水利建设不力的地区，实行问责制，依法追究当事者的相关责任。

　　2.3建立和完善多元投入机制

　　坚持政府投入，群众投劳，资源利用和市场融资相结合的原则，充分发挥财政资金的引导作用，完善多元化投入机制，促进农田水利建设持续发展。首先，继续加大农田水利资金投入，健全农田水利建设投入稳定增长的机制，各级预算内基建投资和支农资金的增量要向水利建设倾斜。调整投资方式，统筹推进农田水利骨干工程与田间工程建设，从过去主要支持工程建设向工程建设与维护并重转变，充分发挥工程的整体效益。其次，建立激励机制，调动农民参加水利建设的积极性。从平均分配向以奖代补、鼓励先进转变，建立“民办公助”、“先干后补”、“大干大支持，小干小支持，不干不支持”等激励机制，引导农民参与农田水利建设。再次，积极引导信贷资金投入，拓宽农田水利建设资金渠道。积极探索财政资金与信贷资金相结合的投资方式，加大对农田水利建设的信贷支持力度。最后，利用市场机制，充分利用社会资源投入农田水利建设，多层次、多渠道地增加投入。

　　2.4加强引导，提高农民的参与度

　　积极组织群众投入到农田水利基本建设中去。农田水利设施建设主体是农民，只有农民的认可和参与才能更好、更快地进行农田水利设施建设。我们要通过各级人民政府和各个渠道继续加强宣传力度，充分尊重农民意愿，发挥农民主体作用，调动广大农民群众兴修水利的积极性。要使每个村民都了解农田水利设施建设的意义，认识到农田水利设施建设是村民自己的事，提高村民的参与度。

　　2.5解决农田水利设施私有化和市场化中出现的问题

　　政府不能借农田水利设施的产权制度改革之名，而行甩掉政府财政包袱之实。农田水利设施的市场化同样需要政府的补贴和监管，政府在其中不能缺位。农田水利设施的承包，一方面应该建立长效机制，延长承包期限，遏制承包者的短期行为;另一方面应有相应规章和监督体系，约束承包者的经营行为，减少承包经营与农户用水需求间的矛盾。更重要的，政府部门也要承担应有的责任，在外部性较大、监督管理较为困难的渠系建设等方面投入资金，也应对承包者给予一定的补贴，鼓励他们更多地考虑农户利益，更好地保障水利设施高效运营。

　　2.6建立大、中、小、微相结合的水利基础设施体系

　　农田水利工程要大中小并举，因地制宜地发展“五小水利”工程(小山塘、小水池、小水窖、小水库、小泵站)，“大工程抗大旱，小工程抗小旱”，大中小并举才能综合匹配利用水资源。同时，还可以合理地开发利用地下水资源，建立多层次的水利基础设施体系。

　　3、小结

　　西南持续的大旱灾突显出我国农田水利建设存在着投入不足、管理薄弱，结构不合理、产权改革问题重重等多种问题，其中最大的问题还是投入机制不合理，投入不足的问题，历史欠账太多。要解决这些问题，必须加大财政支持力度、建立多元化的投资机制、完善农田水利立法、加强政府的宣传和引导、因地制宜地发展小水利等措施。除此之外，还要建立农田水利的问责机制，严惩政府的违法和违规行为，保证政府不“越位”、不“缺位”、不“错位”;同时还要建立灾害预防应急机制，提高人们的防灾意识和抗灾能力，以求在灾害发生时将损失降低到最低;还可以建立灾害预防专项基金以及农田水利建设专项基金，保证在平时农田水利能及时稳定长期投入，灾时能及时有效弥补农民损失，尽快恢复正常的生产和生活。

　　参考文献

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　　［2］路艳.论我国当前农田水利建设存在的问题及其对策［J］.科技经济市场，

　　［3］赵鸣骥.完善多元化投入机制促进农田水利建设持续发展［J］.