调整利益分配关系，遏制地方政府的土地违法违规行为

摘 要：经济激励机制是地方政府土地违法违规行为产生的重要原因之一，通过调整利益分配关系，能够弱化经济激励机制，遏制地方政府的土地违法违规行为。利益分配关系的调整包括三个方面：一是对不同级别地方政府的土地收益进行调整；二是对失地农民、国家及边远地区农民三者之间的土地收益进行调整和规范；三是以事权和财权相匹配为基础，对中央政府和地方政府的财政收入份额进行调整，以增加地方政府的财政收入，弱化其对“土地财政”的依赖。
　　关 键 词：地方政府；利益分配；土地；违法违规
　　中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）11-0014-06
　　收稿日期：2013-06-18
　　作者简介：汪东升（1960—），男，河南开封人，中共开封市委党校法学教研室主任，副教授，研究方向为经济法。
　　基金项目：本文系国家社科基金项目“地方政府农地非农化失范问题及其制度规制研究”的阶段性成果，项目编号：11BFX064。
　　据《2012中国国土资源公报》显示，2009年至2012年全国发现违法用地案件数分别为：72940、66373、70212、61821件，每年涉及的土地面积都在3万公顷以上。众所周知，我国的土地管理制度是世界上最严格的管理制度之一，但土地违法违规行为却屡禁不止，这是因为土地违法违规行为“主要是由地方各级政府主导并推动的”（李龙浩，2007）。该公报还显示，国土资源部对全国省级人民政府2011-2012年间的2.65万件建设用地审批事项进行了审核，实地踏勘了182个城市的建设用地项目、补充耕地等现场4843个，发现3347个项目存在非法批地、违规供地、征地安置补偿不到位等问题。地方政府土地违法违规行为的产生，既有外部制度环境，[1]又有经济激励机制的作用，即地方政府通过土地违法违规行为可以为本地区带来可观的财政收入和GDP的提高。因此，弱化地方政府的经济激励机制，调整利益分配关系，是遏制其土地违法违规行为的重要途径之一。
　　一、建立前后届政府之间的土地收益分配机制，解决地方政府不同任期之间分配不公的问题
　　地方政府通过农地非农化收取了大量的新增建设用地出让金，实质上是一次性收取了未来40-70年的地租。一届地方政府卖地越多，对未来土地地租支配得就越多，于是就形成了“卖地多——收入多——支出多——卖地多”的怪圈，对我国的耕地保护十分不利。因此，建立前后届政府之间土地收益分配机制，解决政府不同任期之间分配不公的问题，是解决地方政府“土地财政”问题的有效途径。
　　根据目前我国的实际情况，前后届地方政府土地收益分配机制的建立应当分两步走。第一步，在农村建设用地直接入市改革之前，实行“土地储存专项基金”制度。基本思路是：建立中央、省、（市）县三级土地储存专项基金，分级管理，独立核算。资金的来源为从土地出让金总收入中划拨30%，以及上缴省、中央的土地有偿使用费。三级基金的具体构成为：中央基金由地方政府上缴的30%土地有偿使用费组成；省级基金由下级政府上缴的70%土地有偿使用费组成；（市）县级基金由30%的建设用地出让收入组成。该土地专项储存基金要本着“取之于农、用之于农”的原则，仅限用于农业投资、被征地农民的社会保险、生活救助等用途，并且每届政府使用该基金的比例不得超过40%，以保证该基金具有恒久的可持续性。第二步，在农村建设用地直接入市改革之后，以税收的形式解决前后届政府土地收益分配不公的问题。在农村建设用地直接入市改革之前，地方政府垄断了土地的一级市场，直接参与土地经营，并占有土地征收与转让之间的“溢价款”，形成了“土地财政”。当农村建设用地直接入市改革之后，地方政府不再参与土地经营，重新回到“行政人”的角色，“土地财政”就成了无本之木、无源之水。这时，就必须建立起地方政府的长期收入机制，使不同级别的政府都能得到稳定的土地收入。这个机制就是土地税收机制。
　　从目前我国土地税收的运行情况来看，尚存在以下缺陷：
　　⒈土地税收流失严重，土地税收占地方税收总额的比例较低。据国家税务总局的调查显示，在各种涉税问题中，房地产企业占了90%。[2]房地产企业是我国高利润的行业之一，但都通过各种手段逃避纳税。例如：虚增开发成本，抬高销售费用，转移、隐瞒企业经营收入等，造成了大量土地税款流失。从总体上看，土地税收收入占地方税收总额的比例较低。据统计，耕地占用税、土地使用税、土地增值税三种主要的土地税收约占房地产税收总额的15%—20%，占地方税收总额的3%左右。[3]
　　⒉土地税收体系本身存在一些问题。主要有：⑴土地使用税标准过低，各地制定的征收土地使用税标准比国家规定的标准一般要低30%以上。⑵耕地占用税税率偏低，对抑制滥占耕地现象没有发挥应有的作用。以浙江省为例，2008年1月1日开始实施的耕地占用税，依据人均耕地与经济发展水平，征收标准介于25-45元/m2之间，这与房地产行业的高利润相比显得微不足道。（3）税种设置过多，有重复交叉征税现象。例如：在现行的税制中，有房产税、城市房地产税、土地增值税，其征税对象均为房地产行业，征税对象是一样的。土地所得税和土地增值税，其征收对象均为在转让环节产生的增值额，属于重复征税。契税与印花税均为在房地产转让环节对买卖双方所订立的契约凭证所征收的税种，也属于重复征税。土地增值税、营业税、契税均为对转让土地使用权征税，既有交叉性，又有重复性。