调整利益分配关系，遏制地方政府的土地违法违规行为(2)

　　⒊土地收费项目多，占比大。土地税收构成预算内收入，土地收费则构成预算外收入，长期游离于财政监督之外，形成了“体外循环”，深受地方政府的青睐。就全国的情况来看，土地收费既无统一的标准，又无法定的程序和要求，随意性很大，各地在利益的驱使下使土地收费的项目和数量迅速膨胀，少则十几项，多则达到72项，[4]以武汉市为例，土地收费达20多种，约占房地产销售价格的10%左右。[5]土地收费项目繁多，既挤兑了国家正常的土地税收项目，又分散了地方政府的有限财力，对财政秩序的稳定十分不利。
当前，土地税收体系的改革应本着“明租、正税、少费”的原则，完善我国的土地税收体系。“明租”即将地租的范围明确化、固定化。“正税”就是划定税的范围和内容，将不属于税的项目转出，将属于税的项目转入。例如：城镇土地使用税，名为税实为租；将征用地管理费、城乡居民建房用地管理费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等需要保留的费种纳入税收体系。“少费”即以征税为主，严格控制收费项目。
　　按照“明租、正税、少费”的原则，完善后的土地税收结构如下：取得阶段征收的土地税种有：耕地占用税、遗产税、赠与税、契税。保有阶段征收的土地税种有：物业税、空地税。流转阶段征收的土地税种有：企业、个人所得税或者选征增值税。
　　就目前我国土地税负的分布情况来看，土地流转环节的税负明显偏高，征有营业税、所得税、契税等，占到房地产总体税负水平的15%左右，而土地取得和保有环节的税负偏低，在保有环节土地使用人基本不交税。这种状况对土地的流转十分不利，抑制了存量土地的合理利用，浪费了宝贵的耕地资源。因此，必须对土地税负的分布进行适当的调整，降低流转环节的税负，适当提高保有环节的税负水平。具体措施为减少流转环节的重复税收项目，仅保留所得税或者增值税一项；对保有环节开征物业税和空地税。物业税涵盖了原来的房产税、城市房地产税、土地增值税三项税种，其实质应为对物业（房地产）的使用而征税。目前，物业税已在全国十个省市征收，积累了一定的经验，开征的条件已经成熟。空地税包括两种——土地闲置税和农地荒芜税，是对土地利用不当行为作出的一种惩罚性税收。目前，根据我国《土地管理法》的规定，收取的土地闲置费属于行政性收费，在实际执行过程中随意性较大，可收可不收，对土地闲置行为基本上没有制约作用。因此，应当改费为税，增设土地闲置税和农地荒芜税，赋予其强制执行的效力，这样，一方面可以遏制土地闲置行为，另一方面又可以增加地方政府的财政收入。
　　在土地取得环节，新增了两个税种——遗产税和赠与税。遗产税和赠与税是两种对因继承、赠与而取得不动产等财产而征收的税，属于财产税的性质。一般认为，遗产税是主税，赠与税是辅税，大多数征收遗产税的国家，都同时征收赠与税。[6]随着我国经济的快速发展，我国城乡居民的生活水平均有不同程度的提高，但贫富差距也越来越大，因此，国家必须采取有力措施进行调节，开征遗产税和赠与税就是现实可行的方案之一。开征这两项税，可以为地方政府带来持续不断的财源。
　　二、建立合理的土地收益分配机制，确保土地收益在失地农民、国家及边远地区农民之间公平分配
　　在现有的土地管理体制下，土地增值的绝大部分被土地使用人获取，政府占有少部分，到被征地农民手里的是极少部分。从土地增值的价值形态来看，可以分为在征地环节的增值、在出让环节的增值、在房地产开发环节的增值，我们分别用土地增值I、土地增值II、土地增值III表示。土地增值I=实际支付的征地补偿费-农用地价格；土地增值II=土地出让成交价款-土地前期开发费用-实际支付的征地补偿；土地增值III=房地产销售价格-购买土地的价款-建筑安装成本及相关费用-社会平均利润。土地增值I由被征地农民占有，土地增值II由国家占有，土地增值III由房地产开发企业占有。根据林瑞瑞等学者的实证研究结果看，2010年全国21个重点城市的土地增值I、土地增值II、土地增值III的平均水平分别为99.02元/m2、777.17元/m2、3195.59元/m2，三者的平均比值为4.21∶26.01∶69.78。[7]这就是说，失地农民占有土地增值的4.21%，国家占有土地增值的26.01%，房地产开发企业占有土地增值的69.78%。在这种土地增值收益分配格局中，失地农民占有的比例太小，土地利益明显受损，而开发商占有的比例明显偏大。根据经济学的一般规律，土地的增值应当归土地的所有者所有，所以这种土地利益的分配格局是不合理的，也是不公平的。因此，制定公平、合理的土地利益分配机制，既是经济发展和社会稳定的需要，也是弱化经济激励机制、遏制地方政府土地违法违规行为的客观要求。
　　因农地非农化而产生的增值应当在失地农民、国家及边远地区农民之间合理分配，房地产开发企业只应该获得社会的平均利润，不应该参与因农地非农化而产生的增值分配。理由很简单，房地产企业（含其他土地使用人）是在农地非农化以后取得的土地，也就是说，其购买的土地是建设用地，只应该享有取得建设用地之后的土地增值，而与之前农地非农化无关。边远地区的农民虽然与农地非农化没有直接的关系，但却有间接的因果关系，这就是城郊的农地非农化以后，城郊农民向城市提供农产品的任务在客观上转嫁到了边远地区农民身上。由于工农剪刀差的存在，建设用地与农用地之间比较效益差距明显，从客观上看从事农业种植的边远地区农民的利益受到了损失，因此，应当对边远地区农民进行公平的补偿，让他们参与到农地非农化而产生的土地增值的分配中来。从理论上来说，失地农民、国家、边远地区农民之间土地增值利益分配比例保持在5∶2∶3比较理想，因为失地农民是土地的使用权人（土地集体所有农民也是准所有权人，产权改革后就是经济所有权人），直接承受了农地非农化带来的各种风险，因而在农地非农化产生的土地增值中应至少享有一半的分享权。政府分享20%，这主要是考虑到农村还比较落后，在经济发展中我们对农村的欠账太多，应当以工业反哺农业，新增建设用地基础设施建设经费应当主要从政府对第二、第三产业的收入中支付。边远地区农民能够分享到30%的农地非农化收益，再加上其还有农地保障的因素，对他们也比较公平。关键是怎样才能让边远地区的农民分享到农地非农化的土地收益？按照世界上发达国家的做法，主要是通过建立农地发展权制度来实现的。
　　何谓农地发展权？农地发展权有广义和狭义两种理解。广义的农地发展权是指农地变为建设用地或者农地的用途不变，通过产业结构调整获得较高土地收益的权利。狭义的农地发展权是指将农地变更为建设用地而获得更大利益的权利。由于我们研究的目的是更好地保护农地和农民的利益，此处我们采用狭义农地发展权的概念。农地发展权制度的基本框架为：在农村建设用地可以直接入市的前提下，根据国家和地方的土地利用总体规划，将需要保护的基本农田区划定为农地发展权的出让区，将重点开发区和优化开发区设定为农地发展权的受让区。地方政府建立规范的农地发展权转让市场，出让区的农地发展权在市场上公开挂牌出让，通过竞价方式转让至受让区。根据美国的经验，挂牌出让的农地发展权的数量要小于受让区需求的数量，以免引起农地发展权价格走低，不利于对基本农田的保护。出让区的农地发展权通过市场出让以后，就丧失了变更为建设用地的权利，土地只能保持原来的农业用途。受让区在购买了农地发展权以后，则享有与发展权同等的农地非农化的权利。一个非农项目要在开发区落户，可以由农地的出售者购买农地发展权，也可以由项目开发人先在开发区购买农地，然后再到市场上购买农地发展权。农地发展权的交易由市场进行调节，国家所要做的就是根据需要控制好农地发展权的上市量即可。
通过农地发展权交易，一方面可以使基本农田永久性地受到保护，另一方面也可以使边远地区出售农地发展权的农民分享到农地非农化的收益，获得农地发展权的土地使用人则享有农地非农化后开发土地带来的收益。出售土地人、土地使用人、出售农地发展权的农民三方同时获得了利益的最大化，国家则通过对土地交易的税收获得土地增值的部分收益。通过农地发展权制度的运行，失地农民、国家、边远地区农民之间对土地增值带来的利益得到了合理的分配，也使公平原则得到了最大程度的体现。
　　三、改革现行的财税制度，以增加地方政府财政收入为目标，解决其财权与事权不匹配的问题
　　表1 中央财政和地方财政收入支出占比情况
　　[年＼&1992＼&1993＼&1994＼&1996＼&1998＼&2000＼&2002＼&2004＼&2006＼&2008＼&2010＼&2011＼&中央收入＼&28.1＼&22＼&55.7＼&49.4＼&49.5＼&52.2＼&55＼&54.9＼&52.8＼&53.3＼&51.5＼&49.4＼&地方收入＼&71.9＼&78＼&44.3＼&50.6＼&50.5＼&47.8＼&45＼&45.1＼&47.2＼&46.7＼&48.9＼&50.6＼&中央支出＼&31.3＼&28.3＼&30.3＼&27.1＼&28.9＼&34.7＼&30.7＼&27.7＼&24.7＼&21.3＼&17.8＼&15.1＼&地方支出＼&68.7＼&71.7＼&69.7＼&72.9＼&71.1＼&65.3＼&69.3＼&72.3＼&75.3＼&78.7＼&82.2＼&84.9＼&]
　　资料来源：《中国统计年鉴2012》。
　　自1994年我国分税制改革以来，即出现了“财权向中央政府集中，事权向地方政府下放”的现状，地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配现象。在分税制改革之前的1993年，中央政府收入占整个财政收入的22%，地方政府收入占整个财政收入的78%；分税制改革的1994年，中央财政收入提高到55.7%，地方财政收入下降至44.3%。虽然以后每年都有微调，但基本格局是中央财政收入保持在50%以上，地方财政收入保持在50%以下。从财政支出的情况来看，1993年中央财政支出占整个财政支出额的28.3%，地方政府财政支出占整个财政支出额的71.7%，之后中央财政支出的比例呈下降趋势，到2011年下降至15.1%；地方财政支出的比例呈上升趋势，到2011年上升至84.9%（参见表1）。以上情况说明，地方政府的财政收入占比较分税制改革之前大大降低，基本上在50%以下徘徊，而事权却不断增加，最近几年财政支出占比超过了80%以上。 这种财权与事权严重不匹配的情况，一方面，使地方政府欠下了大量债务；另一方面，激发了地方政府大量的土地违法违规行为的产生。如果不解决这个问题，“土地财政”问题就难以解决，同时，地方政府农地非农化失范问题也难以从根本上得到解决。根据我国的实际情况，应从以下两个方面解决中央政府与地方政府财权与事权不匹配的问题：