清末云南谘议局的运作

　　摘要：云南谘议局的运作，标志着云南人民参与国家政治生活的开始，也是近代西南边疆政治民主化实践的起点。着重从谘议局的权限与督抚行政的关系、谘议局的经费开支、会期与议案开议、施行的流程做讨论，重塑清廷与云南地方绅民之间的关系，以便从微观层面深入了解省谘议局对近代早期云南边疆政治民主化进程产生的社会效果。

　　关键词：云南谘议局；运作；政治民主化；清末

　　中图分类号：K258.9文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）33-0151-03

　　谘议局作为晚清政府在地方推进政治民主进程的一个立法监督机构，它是清廷开展预备立宪的重要举措之一。过去史学界对西南边疆地区（尤以云南省）的研究关注程度不够，其专题性、系统性的研究成果也相对较少，因此选择云南谘议局作为清末地方政治民主进程的考察对象，将有助于重塑清廷与云南地方绅民之间的关系，以便从微观层面深入了解省谘议局对近代早期云南边疆政治民主化进程产生的社会效果。

　　云南谘议局于1909年10月14日正式运作，这标志着云南人民参与国家政治生活的开始，也是近代西南边疆政治民主化实践的起点。有关清末云南谘议局运作的考察，笔者着重从谘议局的权限与督抚行政的关系、谘议局的经费开支、会期与议案开议、施行的流程做进一步探讨。

　　一、谘议局的权限与云南督抚行政的关系

　　宪政编查馆颁布的《谘议局章程》第六章中就已经对谘议局的职任权限做了明确的界定，其中议决权有7项，分别为本省应兴应革事件、岁出入预算决算事件、税法及公债事件、担任义务之增加事件、单行章程规则之增删修改事件、权利之存废事件，申复权有2项，分别为资政院咨询事件和督抚咨询事件，其余还有选举资政院议员、公断本省自治会之争议和收受本省自治会或人民陈请建议事件共计12项权利。而云南谘议局基本上也是依此为纲目，通过了《关于谘议局议决权内之本省行政命令施行法》，所提议案皆属本省实际需要，且针对时政积弊所议，有益于社会和广大群众。

　　关于谘议局与督抚行政的权限关系，学者孟森在《谘议局章程讲义》中曾言：“夫谘议局与督抚法律上既居平等地位，则谘议局为省之立法者，督抚为省之行政者。从此不言省则已，一言省则必为谘议局与督抚之合名是。盖国家之政治作用，即有时谘议局与督抚反抗，亦纯系法律上之反抗，并非任意为难”[1]。然当时中国的司法权尚未独立，九年的预备立宪进程中，自由法部筹备独立一事仍只是初露端倪，加上中央政府认为各省士民能力之薄弱，处事不能周全，固非官为督促则不行。因此原本法理上应与督抚对等才能实现制衡为目的的谘议局，在清廷看来，却是隶属于督抚行政部门权力下的这样一层上下关系。此外在《谘议局章程》中还明确提出：“各省督抚对谘议局之选举与会议有监督之权。如出现议事有逾越权限，不受督抚劝告者，督抚有权停止其继续活动；如所决事件有轻蔑朝廷之情形，可奏请皇帝解散”[2]。由此可见，谘议局的立法监督实权在政治民主化进程的初期是受到督抚行政部门的干预和制约，它本身的合法性虽然不容置疑，且在政治、经济、教育等方面依然具有监督和议决的权利，但由于自身可运用的权力资源相对有限，造成许多富有建设性的议案最终只能停留纸面而无法施行，议员的不满势必引发两者间矛盾的激烈冲突，这种政治现象在各省谘议局与督抚行政的关系中是普遍存在的。

　　云南地处西南边陲，交通通讯落后，各地议案提交到谘议局的时间相对迟缓，再加上督抚时刻监督议员避免出现逾越权限之处，对议案的内容经常提出质疑和限制，造成谘议局应对一些时政务求迅速解决的议案反应能力则相对较慢，从而错过了解决各种社会问题的最佳时机。譬如近代云南一直面临着边界、路矿权的外交纠纷问题，然一旦谘议局提出此类议案，政府一般认为是僭越权限而不予覆议，①有甚者以解散议会相要挟，其根源在于议决应兴应革的内容范围过于偏隘，仅重视一部分之利害，而轻视全体之利害也；还有振兴云南实业诸问题，此固属于经济行政之范围，与章程中所谓本省应兴事件相当。然币制不定，则经济市场会被扰乱，无论何种实业，皆有杌陧不安之象，则其所讨议者，欲不延及货币政策，安可得乎？[3]所以，督抚行政经常出现采取各种理由来保障官权而压制民权的行止，势必造成政治民主化的效果大打折扣。此外，少部分云南议员由于经验不足，所提议案颇不足以飨海内之望，难有探本挈领之大政治问题，这也是造成谘议局人力资源浪费和行政效率较为低下的一个原因。但从总体上看，议员与督抚的矛盾关系是制约谘议局功能有效发挥的重要瓶颈。正如当时清末官员于式枚所言：“我国宪政之最大问题，则将来中央集权与地方分权之程度是已。今欲为治本之计，则唯有速求国会之成立，举一切政治问题，悉移于国会，一面缩小督抚之权限，令其所辖者专属于地方行政事项。而谘议局之权限，亦随而缩小，令其所议者亦专属于地方行政事项，此正当之办法也”[4]。

　　二、谘议局的经费开支

　　在谘议局筹建初期，基于调查、选举和建设议院等一系列工作的展开，筹集经费成为了各省督抚首要解决的一大难题，云南谘议局在筹建和运作的过程中也不例外。当时云贵总督沈秉坤向宪政馆奏报称：“局所而外最要之端，则为经费。现在谘议局尚未成立，而举行复选举后，议员进省即需旅费，故旅费一项亦应预备。拟除杂费及预备费俟开局由局预算再为核定外，其旅费、公费、薪金三项，已饬筹办处公同酌定，由善后报销总局指拨专款，作正开支”[5]。由于滇省下辖的府厅州县多为财政困难，为保证选举和自治事宜能够顺利进行，只能同意这些州县官吏通过增加捐税来获得解决。譬如当时定远县向筹办处提交了“抽烟糖捐充选举自治费”的禀文，筹办处的批复是，“若于地方无妨碍商民，允从自可照准试办”[6]。也正因为筹办谘议局费用过大，以至当朝大学士孙家鼐向朝廷谏言，“办谘议局须兼顾民力，筹办之分科宜少，用人宜精而专，不事事之委官宜汰除，皆为省费之道”[7]。

　　依据云南宪政调查局印行的《云南省政治官报》中有关《云南谘议局开办各费决算表》的记载，我们可以清楚看到其经费主要从藩库和筹办处支领。从宣统元年八月初十日起至宣统元年十一月二十九日止，在所列的18项开除费用项目中，本届议员旅居费银、议长及常驻议员等公费银、本届议员回籍旅行费银、全局议员及办事各员等膳食银、办事各员薪金银、购存器具物品银这6项开支较大，耗银共计7269.34两，占开除总额的91.1%。如果从纵向的视角进行比较分析，议员的交通生活成本耗银高达4523.347两，占开除总额的57.04%。而真正用于谘议局的行政成本耗银只有3406.135两，占开除总额比重的42.96%，这说明云南谘议局运作的成本消耗主要在于“养员”，并不是行政支出[8]。按云南谘议局议员总数68人计算，在不到3个月的时间里，平均每人的“养员”成本高达66.5两。②由此可知，交通不便、物价飞涨、高薪养员等因素是造成云南谘议局“养员”成本过高的主要原因，谘议局要想继续运作下去，没有中央与地方督抚的财政支持恐怕也只能是举步维艰，因此对一些与督抚有争议的议案，谘议局往往选择妥协退让，基本上也是出于应对筹集经费的窘困而被迫选择的一种策略。

　　三、会期与议案开议、施行的流程

　　谘议局会期分为常年会和临时会两种，均由督抚召集。常年会每年一次，会期以40天为率，如需继续议事，可延期10日以内。临时会于常年会期以外遇有紧急事件，经督抚之命令或议员1/3以上陈请，或议长、副议长及常驻议员之联名陈请，均得召集，其会期以20日为率[2]。云南谘议局在开办的两年多时间里，基本上都是常年例会，没有延期。首先谘议局照会所属各议员务于七月内一律到省，如有临时辞职或因事出缺，即由该复选监督，按职名次序递补，以免临时贻误。至议员中如有讼案未结或续经被人控告者，均应就近分别查明知会该员，暂行停止到会。随后依据谘议局开具各议员姓名、住所清摺呈请先期召集前来本督院，并于会期召开30天以前，由议长讲本届开会应议事件预行通知各议员。会议召开的法定时间一般为每年农历九月初一日，由议长主持，督抚得亲临会所（或派员到会），议员人数不到半数到会则不得开议。下面笔者以“增收马脚银”议案为例，对云南谘议局议案开议及施行流程做一个介绍。

　　云南省府增收马脚银一事，主要是由于当时滇省鹾纲日坏，各井每年亏额，均在数百万斤，非减边价，无以敌外私，非减溢额，无以偿亏课，非酌加内岸马脚，又无以补减价减额之损失等原因而引发的。然时任督抚李经义却没有将滇盐加税的行政令交付谘议局覆议，便即行公布施行，此举引发了滇省局内议员的强烈不满，于是电复资政院送特任股员会审查。审查的结果认为该督应照章提出议案，交谘议局议决公布，其未经议决公布以前，所有提加马脚银两办法，应即停止施行，以符定章而免争议等情。后经议员开会议核认为：“将腹盐每百斤加马脚银一两，实为增税累民，于9月25日，呈请总督将前示取消。”总督李经义尚未批答。又于28日再行呈请，停议候批，如不得请，即全体辞职，并即日电告资政院。最后，李总督于30日批答，将原先每百斤加马脚银一两改为五钱，暂行试办。谘议局遂仍于十月初二开议，仍电请资政院核办[9]。从该议案开议、施行的流程中我们不难看出，资政院、督抚和谘议局都以议案牵涉到各方利益最大化的前提下展开多次博弈。谘议局为了扭转初期被动不利的局面，通过资政院（即中央权力机构的一部分）来对地方督抚的行政权力强制纳入到规范化管理的范畴中，促成博弈各方的利益均衡成为一种现实。虽然督抚对议案有最终的裁夺施行权，但他本身也在考虑极端举措对施政所带来的不良社会后果，这容易造成人有限理性的失衡，引发来自社会民众对现有政府的强烈不满，所以督抚适时妥协也不失为“筹计地方治安”的一种权宜之计。