构建我国农业生态转型的政策法规体系

　　摘要：中国农业需要进入产出高效、产品安全、资源节约和环境友好的生态转型阶段。为了全面推进生态农业建设，在分析了各 国农业生态转型的经验和我国相关政策和法规的基础上，提出了建立我国农业生态转型政策法规体系的原则是整体把握、系统 设计，因地制宜、分级管理，疏堵结合、奖惩有度，着眼基层、重在落实。分别就我国生态农业的红色清单制度的清单内容、惩罚 措施、监督机制，绿色清单制度的清单内容、分层管理、经费支持和行动主体，以及生态农户认证制度的标准构建、认证程序和支 撑政策等进行了论述。最后提出了制定"现代生态农业实施条例"的设想。

　　关键词：生态农业；生态补偿；农业政策；农业转型；农业环境；农业资源

　　在2014年12月举行的中央经济工作会议指出要"要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质 量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源 节约、环境友好的现代农业发展道路。"在2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 的中共中央和国务院1号文中提出了（1)促进生态友好型农业发展，（2)开展农业资源休养生息试点，和（3) 加大生态保护建设力度等措施建立农业可持续发展长效机制。显然，我国农业的发展已经到了一个从仅仅重 视产量和经济效益的阶段，要转向兼顾农业的社会效益、经济效益和生态环境效益的阶段。生态环境与食品 安全已经成为社会关注的焦点。现在是我国进行农业生态转型的关键时期。

　　我国的生态农业建设一直受到社会和学术届的关注，政府也动作不断，实施了大量与改善农业生态环境 相关的措施与项目，但是农业生产引起的严峻资源、环境、生态与食品安全问题却没有得到根本遏制。除了能 够直接产生经济效益和能够得到政府补贴的模式与技术以外，生态农业措施还没有成为广大农民、农业企业 和其他农业经营者行为规范。政府资助的生态农业项目仅仅能够在项目区内实现。在项目期过后，生态农业 措施得不到应有的示范和扩散效果，甚至连示范区也会因没有了项目经费支持而中断有关实践。

　　因此促进我国生态农业发展的战略必须从"关注项目，不管全局"、"只见物，不见人"、"只重视模式技术， 忽视政策法规"、"只见人的行为，不触及行为驱动力"的管理思维中转变过来，系统建立促进农业生态转型的 政策法规体系，多途径引导农业生产者的行为方式从只重视农业生产的经济效益，转变到同时重视农业的社 会效益、经济效益与生态环境效益。这样，我国的农业才能真正实现生态转型，走上可持续发展的路。

　　1各国农业生态转型的经验

　　农业的生态转型就是在农业生产从仅仅重视农业的产量和经济效益的形态过渡到同时重视农业的生态 环境效益的发展形态。从20世纪90年代开始，世界上不少国家都先后稳步地全面实施了农业的生态转型。 1.1建立制度规范，推动农业生态转型。

　　欧盟在上个世纪80年代，农业引起的面源污染非常严重，地表水和地下水污染中70% - 80%的氮，30% 的磷都来自农业。为了彻底扭转农业污染的局面，欧盟1992年通过了新的《共同农业政策》。新的政策推行 了农业与环境的一揽子计划，采取的措施包括降低家畜放养密度，减少使用化肥农药，并且对因此减产的农民实施补贴等。欧盟各国相应修改和制定了自己的法律，通过了与农业环境相关的法案160多个。实施10a 后，欧盟的化肥使用量下降了 9%，粮食产量上升了 5%，肥料利用率达到了 60% - 80% [1-2]。在美国，1999年 开始推荐基于资源与环境的最佳管理措施（BMP)，并制定系列引导性和预防性政策。日本在1992就提出了 发展环境保全型农业的构想，1994年制定了《环境保全性农业推进基本方案》，并在1999年颁布了《食物、农 业、农村基本法》，全面推行环境保全型农业[3-]。韩国1998年确定农业转型，发展"环境友好型农业"，当年 制定了《环境农业育成促进法》，2012年公布了《关于促进环境友好型农业和渔业，并且管理和扶持有机食品 法案》5]。

　　1.2建立经济补偿制度，引导农业经营者的行为转变。

　　为了支持属于公益性的农业生态环境效益，减少因为经济外部性引起的市场不公。有关国家在农业生态 转型中重视通过税收政策、财政补贴政策等生态补偿手段来弥补市场经济的不足。

　　欧盟在《2000年议程》中对生态脆弱地区和植树造林行为提供补贴，在给农民的政府直接支付中明确了 与生态环境挂钩。2003年欧盟通过了农业政策改革决议，使得农业政策更加市场化，把与生产挂钩的政策转 变成为与生产不挂钩的农场补贴。农民根据市场需求有更加自由的生产决定权。然而，农民获得有关补贴必 须满足"交叉达标（cross-compliance) "中提出的对环境、食品安全、动物卫生与动物福利的基本道德基准[1]。

　　韩国实施的产品认证与直接支付制度是环境友好型农业的两个重要政策支柱。产品认证分为：无农药农 产品、低农药农产品、有机农产品和过渡期有机农产品。直接支付制度仅仅给予那些获得环境友好产品认证 的农户[5]。

　　日本推行环境保全型农业，农业环境政策的财政补贴鼓励与农业环境保护密切相关的活动，例如采取可 持续生产方式的农业给与金融和税收方面的优惠，对于堆肥生产与有机产品的储运设施进行建设资金补贴和 税款返还政策[4]。

　　美国的农业环境保护政策一方面让更多的土地休耕以恢复地力，另一方面对于在耕的耕地实施（1) 土壤 质量提升，（2)减少水土流失，（3)保护野生生物，另外还采取措施防止农用地的非农发展，例如农地发展权的 购买，草地恢复。国家通过提供技术性援助，帮助农民保护和改善自然资源状况[6]。

　　2我国实现农业生态转型的法律和政策基础分析

　　2.1我国农业生态转型相关的法规现状

　　我国与生态环境的政策法规很多适用于农业与农村可持续发展。这些法规由宪法、综合性生态环境基本 法律、生态环境单行法律、生态环境地方、部门和区域性法规构成。

　　《中华人民共和国宪法》第九条规定''国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何 组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"。第十条规定"一切使用土地的组织和个人必须合理地利 用土地"。第二十六条规定"国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害"，"国家组织和鼓励 植树造林，保护树木"，这些原则同样适用于农业和农村发展。

　　综合性的生态环境法规有《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国城乡规划法》等。2010年 《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》中规定了全国各地的发展要先进行主体功能区规划，下一级 的规划要服从上一级的功能区规划。性质上也是综合性的，但是还没有上升到法律层面。

　　生态环境有关的单行法律制度包括：（1)自然资源方面的《水法》、《土地管理法》《森林法》《草原法》、 《渔业法》《矿产资源管理法》《野生动物保护法》等，（2)环境保护方面的《环境影响评价法》、《大气污染防 治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》《水土保持法》 等，（3)产业生态方面的《清洁生产促进法》《节约能源法》《可再生能源法》《退耕还林条例》等。

　　部门法规中《中华人民共和国农业法》第八章涉及"农业资源与农业环境保护"，农业部还颁布了《农业环 境监测报告制度》，这些都是有利于生态农业开展的法律规定。

　　地方法规是各地根据实际情况制定的，例如甘肃省在2013年制定了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》有 力促进了甘肃省的农膜回收工作。广东省就有《广东省农药管理规定>〉、《广东省基本农田保护区管理条例》 等地方性的规章。这些措施有利于在地方发展生态环境友好型的农业。

　　总的来说，我国还没有针对农业生态转型的生态农业专门法规，有关分散在各种政策法规中的规范还比 较原则性，需要进一步加强系统性、针对性和可操作性。

　　2.2我国有关生态补偿制度的建设现状

　　根据2013年4月第十二届全国人大常务委员会第二次会议上《国务院关于生态补偿机制建设工作情况 的报告》可以看到，2005年以来我国已经把建立生态补偿机制作为重点工作，起草了《关于建立健全生态补偿 机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草案。我国已经初步形成了生态补偿制度框架，生态补偿投 入逐步增加。国家还积极开展区域综合性生态补偿的办法。例如在祁连山、秦岭一六盘山、武陵山、黔东南、 川西北、滇西北、桂北等7个不同类型区开展生态补偿示范区建设。我国还加强了监督和监测工作，完善了生 态环境质量的考核和评价体系。各地也紧跟国家的政策发展，陆续推进了各地的生态补偿工作。

　　然而，我国目前的生态补偿工作总的来说还存在生态补偿资金来源单一，补偿力度不足。由于部分自然 资源的产权制度不健全，功能区划分没有到位，补偿主体不清晰，补偿标准不统一，落实受益者的权利与责任 还不到家，生态补偿的法律规定分散，缺乏系统性和可操作性等问题。现有法规的执行也存在有法不依、执法 不严的问题。为此，我国需要抓紧完善有关政策和立法，健全生态补偿的机制，特别是对保护生态环境的农业 行为要建立生态补偿机制。

　　3构建我国生态农业政策法规体系的基本原则

　　构建我国生态农业政策法规体系应当遵循的基本原则是:整体把握、系统设计，因地制宜、分级管理，疏堵 结合、奖惩有度，着眼基层、重在落实。

　　3.1整体把握，系统设计

　　态农业建设对农业的认识是基于对农业生态系统的整体结构与功能的认识。生态农业建设的制度设计 也必须面对与农业生态系的输入输出和内部结构有关的农业经营者的行为调整。农业生态系统跨边界的输 入和输出是造成资源压力、环境污染和食品质量问题的直接原因，因此法规制定必须涉及农业的资源输入、副 产物及污染输出、产品输出等方面的行为调整[7-]。农业生态系统的输入和输出实际上受到系统内部结构与 功能的影响，因此政策法律的制度设计也必须涉及人们对农区生物多样性结构、循环体系结构和景观结构的 行为方式。

　　3.2因地制宜，分级管理

　　我国南北东西的跨度大，不仅气候、土壤、植被等农业依托的自然环境差异大，而且社会经济状况的差异 也大。这不仅造就了各地农业生产的独特特点，而且决定了各地农业生态转型所面对的资源、生态、环境的压 力不同，能够利用开展农业生态转型的人力、资金、物力、经验也有很大差异。期望在全国通过几个模式和技 术体系的推广就能够实现农业生态转型的构想是不现实的。为此，（1)国家一级需要克服在对操作层面的模 式与技术太具体化的倾向，集中精力进行原则和方向的指导，以及配套方针和政策的制定。（2)省市和县一 级要因地制宜，提出资源节约、资源替代、污染治理、景观布局、循环设计、生物多样性利用方面的具体推荐措 施，对国家的法律和政策具体化为地方的可执行措施。（3)农业经营者则应当根据自己的生产项目、技术能 力、经济条件等一方面遵守保护资源与生态环境的道德底线，另一方面采纳适合自己的推荐生态农业模式与 技术，并获得政府的政策支持与市场认可。（4)科学技术部门承担的任务应当是在政府项目的支持下不断研 究、总结和推进适合各地的生态农业模式与技术体系，提出相关政策建议和制定生态补偿标准等。

　　3.3疏堵结合，奖惩有度

　　生态农业制度要调整农业经营者与生态环境的关系，让农业经营者行为向生态环境友好转变。为此，应当坚决制止对资源环境有负面影响的行为，列出红色清单。根据触犯红线的违规程度，制定相应的惩罚措施， 从减少农业补贴，停止农业补贴，征收罚款，直到移交法律处理等一系列相应措施。另一方面应当大张旗鼓鼓 励对农业生态环境有益的行为，列出绿色清单。根据执行绿色清单的成本、绿色行动产生的生态环境效益、政 府的支付能力等因素综合制定补贴措施和奖励政策，分别从财政补贴、优先贷款、低息贷款、市场准入、标签认 证等方面给与激励。

　　3.4着眼基层，重在落实

　　农业生态环境问题涉及面广，涉及主体多，政策法规起作用的关键是能够被严格执行、逐条落实到农业生 产经营者的行为改变方面。对于红色清单，可以采用农业经营者事先签订承诺书，年末签订履诺书，并加以公 布的方式。在当年没有违反红色清单情况下才可以如数获得当年政府农业补贴。如果被举报违规，或者抽检 发现违规，不仅按规定减扣补贴，而且将在基层农业经营者诚信制度中留下记录，并在后期加大抽检频度。对 于绿色清单，可以采用农业生产经营者申报，部门认定，政府备案，分期付款，事后验收的方式。为了鼓励市场 认可，可以设立''生态农户"标签。生态农业法规的实施，可以更多借用民间力量，例如公开的网络和电话举 报系统，基层农村专业技术协会、农民行业协会、民间生态环境组织等。

　　4我国生态农业建设的红色清单构建

　　4.1清单内容

　　红色清单要围绕影响资源、生态、环境的农业输入与输出的农业行为来构建，可以分为资源保护与利用、 农业生产资料投入以及农业与农村废弃物处理3个方面（表1)。红色清单的制定有利于迅速遏制农业生产 过程对资源与生态环境产生的负面影响。从表1可以看到我国在农业与生态环境有关的政策法规中关于农 膜回收、秸秆处置、乡村垃圾与污水处理等方面的顶层政策法规还急需制定。即使是已经有了国家层面的一 些政策法规的，关系到具体执法的各地具体规范还非常缺乏。生态红线的制定应当具体到能够让农业经营者 非常清晰知道:不能够在什么地方进行农业耕作活动，不能够超出的灌溉水定额是多少，不能够超出的化肥使 用上限是多少，不能够使用的农药和添加剂种类是什么，不能够随便烧的秸秆该如何处置，不能够随便排放的 畜禽粪便如何循环，不能够随便倒的垃圾和不能随便排放的污水该如何处理。

　　4.2惩罚措施

　　红色清单构建的另外一个重要组成部分就是相应的惩罚措施。目前各种政策条例分散由不同部门管理， 而且农业经营者分散居住、分散作业，监督成本和执法成本很高，因而很多规定形同虚设。为此可以考虑在县 和乡一级制定农业经营者应当遵守的保护资源与生态环境的"承诺书"书中具体列出禁止的行为红线。不 破坏生态环境是国家对公民的基本道德要求，因此违反红线规定给予相应惩罚是在情在理的。根据违规的程 度，（1)绝大部分情况下可以减发直至不发国家给予的各类农业补贴。为此需要对粮食生产补贴、农资综合 补贴、良种补贴、菜篮子生产补贴、能繁母猪补贴、农机补贴等国家和地方的政府补贴规定进行补充修改，把遵 守生态红线作为前提，作为一个基本道德要求。（2)个别行为不当造成较大生态环境问题的，要补偿所造成 的生态环境损失。（3)个别动机不良、行为恶劣、后果严重的，就需要依据法律，移送司法机关依法处置了。

　　4.3监督机制

　　需要根据红线规定进行对当地农民、农业企业和群众进行广泛的宣传教育，做到路人皆知。每年农业经 营者在获得农业补贴前，需要提交"履约书"，评价自己遵守各项红线的情况。基层需要建立农业生产者是否 如实报告红色清单遵守情况的诚信档案，告知农业经营者诚信的重要性。在小机关大社会的条件下通过政府 机构与民间社会共同完成农业生态环境问题的监督和核查。例如可以采用授权农民专业技术协会、农业合作 社、农业行业协会进行监督，可以设置有偿举报热线和举报网站,可以采用随机的专业人员抽查和抽检等。

　　(1)耕地《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》耕地红线的具体范围

　　(2)水资源《中华人民共和国水法》《中华人民共和国循环经济促进法》各地区的作物灌溉定额上限

　　(3)森林资源《中华人民共和国森林法》《退耕还林条例》森林公园、自然保护区、水源林界定

　　(4)草原资源《中华人民共和国草原法》，农业部《草畜平衡管理办法》各草原的载畜量上限

　　(5)渔业资源《中华人民共和国渔业法》《中国水生生物资源养护行动纲要》东海、南海、渤海、长江、珠江禁渔期

　　(6)农业生物种资质源《中华人民共和国种子法》农业生物的野生和近缘种保护区

　　农业生产资料使用Theuseofindustrialinputs

　　(1)化肥《中华人民共和国肥料管理办法》目前缺乏对农田使用上限的额度规范

　　(2)农药农业部《农业管理条例》具体农药的使用量和使用时间规定

　　(3)农膜《固体废弃物污染环境防治法》《甘肃省废旧农膜回收利用条例》目前缺乏全国性的农膜回收规定

　　(4)饲料添加剂《饲料和饲料添加剂管理条例》需要加强对使用品种和量的监管

　　废弃物的处置规范

　　(1)稻杆国家环境保护总局《秸杆禁烧和综合利用管理办法》，《关于进一步加强秸杆禁烧工作的通知》缺乏可操作性，缺乏疏导途径和政策

　　(2)畜禽粪便环境保护部发布《畜禽养殖业污染防治技术政策》，国务院颁布《畜禽规制定各区域养殖环境容量以及核查

　　模养殖污染防治条例》途径

　　(3)乡村垃圾《固体废物污染环境防治法》，《四川省城乡生活垃圾处理指导意见》需要提出各地具体实施办法和措施

　　(4)农村污水《水污染防治法》，环保部《关于农村地区生活污水排放执行国家污染物排放标准等问题的复函》需要提出各地具体实施办法和措施

　　5我国生态农业建设的绿色清单构建