构建我国农业生态转型的政策法规体系(2)

　　5.1清单内容

　　绿色清单与红色清单类似，也要围绕农业内部的结构与功能分别就景观设置、循环体系构建、生物多样性 利用，以及农业输入输出有关的资源节约和污染治理来构建（表2)。《中华人民共和国农业法》第八章关于 农业资源与农业环境保护部分，列举了很多禁止做、应当做的事，其中也提出了一些该引导和支持做的事，这 是绿色清单的法律基础。从中央到地方在过去一段时间对农业资源与生态环境，以及生态农业建设的良好实 践方式都实施过或者正在通过各种项目与补偿的方式给予支持（表2)。然而，当项目的财政预算在3到5a 结束后，绿色行动的经济支撑就没有了，绿色行动往往成了短期行为。如果政府有关项目的实施是一种先行 先试，为项目实施后把这些行为列入到各地长期支持的农业绿色行动清单提供经验和数据，绿色行动就可能 成为一个社会可以预期的长期行为。

　　5.2分层细化

　　绿色清单的制定应当分层进行，越到基层越应当具体化。一方面是因地制宜的行动内容，可以具体到植 物动物的品种，工程的规格等。另一方面是补贴标准。各地对于特定绿色行动的补贴额度应当综合行动成 本、效益、政府支付能力、当前鼓励的优先顺序等因素，统筹考虑。绿色清单在基层具体化的依据就是科研、推 广和前期项目实施经验和数据的总结。例如美国明尼苏达州农业最佳实践手册中列出了各种具体措施的政 府补贴额度。其中土地植物覆盖措施中种植禾本科或者豆科覆盖作物的每公顷补贴123.5美元，授粉动物依 赖的本地植物种植每公顷补贴504美元，坡地种植水平植物缓冲带种植本地种超过4公顷的每公顷补贴578

　　生物多样性利用

　　(1)有害生物综合防治 生物天敌及其制剂，鸭稻共作，鱼稻共作，防虫的推拉体系 农业外来入侵生物防治项目

　　(2)农田合理轮间套作 禾本科作物与豆科作物轮作,橡胶园间作， 沃土工程，土壤有机质提升项目

　　(3)有益微生物利用 根瘤菌，菌根菌，解磷菌，解钾菌，光合菌，益生菌 黑龙江大豆根瘤菌剂补贴项目

　　(4)农区自然植被 果园草本植物覆盖，村落、道路、渠道、田头绿化工程 山西标准化果园建设项目

　　(5)种质资源保护 传统农家品种保护 畜禽种质资源保护项目，渔业种质 资源保护项目

　　物质循环利用

　　(1)秸杆循环利用生物质能源利用方式，食用菌生产利用，饲料利用秸杆养畜联户示范项目，秸杆能源化利用补助项目

　　(2)畜禽粪便综合利用沼气利用，食用菌生产，有机无机复合肥生产农业清洁生产示范项目，循环经济发展专项

　　(3)农膜回收利用农膜回收机械，农膜再生工厂甘肃省废旧农膜回收利用条例

　　(4)加工业有机废物利用糖厂加工产物综合利用浙江省生态循环农业项目

　　(6)城乡有机废物利用城市有机垃圾循环利用，城乡污水循环利用污水处理费，垃圾处理补助

　　合理景观布局

　　(1)农田林网建设主要东北、华北、西北、华东、华南的平原区平原区林业工程，沿海防护林工程

　　(2)水平植物篱主要在丘陵山区坡地和梯田国家农业综合开发水土保持项目

　　(3)作物镶嵌布局主要在平原区实施未见

　　(4)乡村景观整治整治道路、排灌系统、污水垃圾处理系统，开展植被建设，实现乡村美化美丽乡村建设项目

　　(5)防风固沙带建设主要在西北风沙区三北防护林工程，长江中上游防护林工程

　　资源节约、替代与增殖技术ProtectionandSustainableUseofResources

　　(1)节肥技术采用因土配方施肥，购买缓释肥，使用有机肥测土配方施肥项目

　　(2)节水技术膜下滴灌，滴管，喷灌农田节水技术示范项目，旱作节水项目

　　(3)节能技术太阳能热水器，地热利用，小水电，生物质能利用，节能炉具，节能农机农村能源综合建设工程，绿色能源示范县建设

　　(4)节药技术采用物理生物方法，如黄板、频振灯，采用新型药剂和新型施药工具国家级绿色防控示范区

　　(5)土壤增肥技术绿肥种植，有机肥使用，豆科作物种植沃土工程，中低产田改造工程，保护性耕作项目

　　(6)渔业增殖技术人工鱼礁，人工增殖放流农业部2013渔业资源保护和转产专业项目

　　农业污染处理技术

　　(1)生态拦截沟农田排水渠上铺垫过滤基质和种植吸收植物未见

　　(2)沿河植物缓冲带河流两岸预留自然植被作为野生生物栖息地和排水过滤系统未见

　　(3)人工湿地建设作为农村分散污水的处理设置，可以用在养殖场、村落和农田排水上国家水污染治理专项

　　(4)污染土地修复和改种重金属污染土地修复，有机污染土地修复，改种花卉苗木，改为温室水培耕地的重金属污染修复试点

　　5.3经费筹集

　　绿色清单制定的一个重要制约因素就是政府的财政预算和资金筹集。可以从几个途径考虑资金来源。

　　(1) 农业生态补偿政策调整：国家财政2012年的生态补偿经费就已经达到大约780亿，今后还会继续增长。其中在农业部分尽量与绿色清单结合，将会使生态补偿的经费使用更加有效；

　　(2) 外围补贴政策调整:我国目前还存在一些不合理的政府补助政策，例如目前关于化肥工业和农药工 业的用电用气补贴和税收减免政策存在不少争论。有人建议在逐步减少对化肥工业税收减免的同时，可以把 用电和用气补贴转向奖励农业经营者实施因土配方施肥和购买控释肥等新型化肥[1〇];

　　(3) 各级政府在生态环境建设和环境修复方面，每年都有不少预算，例如"十二五"期间，滇池的治理投入 达到420亿，重金属污染土壤治理预算也非常高。在今后，应当逐步把末端治理的费用转移到过程和源头治 理，其中很多源头治理项目已经列入绿色清单中；

　　(4) 争取打开更多企业和民间资金的投入农业生态环境保护与生态农业建设的渠道。

　　5.4明确主体

　　绿色清单的实施需要明确绿色行为的执行主体和接受政府奖励与资助的主体。任景明等年提出了我国 农业用地产权主体不明确是对农业环境改善的重要制约。大家都想"搭便车"，例如农村的水利设施和农田 防护林等公益性设施，谁都不想维修保养，不想投入，以至于失修和报废，更不用说与生态环境保护有关的公 益性项目了 [11]。在2007年实施的《中华人民共和国物权法》中规定农田、草地和林地的承包期分别为30a、 50a和70a。使用权的长期稳定能让使用者关注到土地的长期生态环境状况，能够部分弥补产权界限模糊产 生的问题。

　　目前土地使用权的另外一个问题是土地流转制度。土地使用权或者产权如果不能够实现市场化流转，在 比较利益的驱动下，大量劳动力转移到城市和工业，不关注承包的小块农田。这样家庭承包的农田会荒废，更 不用说关心长期的生态环境改善了。为此，土地流转的制度建立与健全值得关注。各地正在累积一些经验， 例如广州农村通过土地平整后，实行确权不确界，让农民拥有股份。成都成立农村产权交易所，建立四级农村 产权交易服务平台。重庆成立农村土地交易所，实施实物交易与虚拟交易并存的做法。只有长期的土地所有 权与使用权明确，而且土地经营者对土地有足够的关注度，才能够使经营者积极采纳绿色清单推荐项目，并获 得相关的政府奖励与资助。

　　6建立生态农户认证制度

　　生态农户认证的目的是建立一个新的农业社会行为典范，并且为生态农户获得市场和消费者认可提供一 个标识。

　　6.1国际经验

　　2013年底联合国粮农组织发布了面对农业企业的"可持续食物与农业体系评估指导意见（第三版）"其 中包括了对（1)企业管理理念与组织，（2)生态环境与动物伦理，（3)经济收益与稳定性，（4)对社会平等与文 化多元的尊重等4个方面的21条标准，每个标准都有完全满足要求的绿色标准与不可接受的红色底线，以及 介乎两者之间的评价标准。这种评价方法简单易行，值得参考[12]。日本对申报为"环保型农户"的农户，银 行可以提供长达12年的无息贷款，政府或农协可提供50%的农业基本建设设施资金扶持，而且第一年可以 享受7%到30%的税收[3]。韩国首尔地区环境友好型农户在实施初期就从1990年的1306户迅速增加到 2004 年的 28951 户[5]。

　　6.2认证标准

　　生态农户认证不同于无公害农产品认证，绿色产品认证和有机产品认证。尽管对资源、生态、环境负责任的农业方式有利于产生安全的食品，但生态农户认证侧重的是农业经营者的行为方式对资源及生态环境的影响，而不仅仅是农产品本身。为此生态农户认证的基本标准应当包括：（1)农业生产中没有违反生态农业红色清单划定的红线，（2)农业生产中是否尽量采用了生态农业绿色清单中符合经营者实际情况的措施，（3)产品起码达到了无公害农产品标准。因为无公害农产品是我国对农产品的基本要求，实际需要增加的仅仅是第一项和第二项。

　　6.3认证程序

　　为了核实农业经营者是否达到认证标准应当要求，申请者应当提交：（1)生态农业红色清单"履约书"， (2)绿色清单补贴申报书，（3)支撑这些行动的生产资料购买记录（化肥、农药、饲料、兽药、添加剂、激素），生 产过程记录（施肥、灌溉、施药、治病等的时间和量），农副产品处理记录（秸秆、禽畜粪便、农膜）。如果这些材 料都符合要求，认证机构还需要现场勘察农业生产现场和周边的生态环境状况，如果有任何资源破坏、环境污 染、生态恶化的现象和相关投诉，实行一票否决。认证结果应当有一个公示期。由于认证标准简洁明确，核实 手段简单实用，经过一定的培训后，认证可以授权给县一级，由农业、水利、环保、林业等部门的组成的认证组 织，也可以授权给相关的农业与环保学术团体。认证结果交政府备案。

　　6.4支撑政策

　　为了鼓励农业生产经营者积极投加入生态农户认证，可以考虑对获得认证的经营者给予（1)市场认可的 生态农户产品标识，（2)无公害农产品、绿色食品和有机食品的检测补贴，（3)优先获得低息贷款或政府贴息 贷款，（4)优先获得下一阶段的绿色清单补偿等。

　　国家的生态农业建设制度，可以在现有各种法律和规章制度的基础上，以农业部门为主，国土、水利、林 业、财政、司法、环保、工商等部门共同参与，依据生态农业建设的红色清单、绿色清单、生态户认证的思路，集 思广益，补充、完善、细化，形成国家层面的"现代生态农业实施条例"。经过一段时间的实践检验，暴露出一 些涉及需要完善法律层面的内容，可以考虑对现有的农业法进行适当的修订，就像欧盟、日本和韩国曾经做过 的那样，使农业的生态转型大方向能够得到有力的法制保障。

　　目前我国的农产品产量在继续增加的同时，农业成本越来越高，农产品价格超越国际市场价格越来越普 遍，生态环境与食品质量越来越成为社会普遍关注的问题和农业长远发展的制约。只有从制度建设方面着 手，才有可能整体扭转农业以产量和经济为核心的惯性，走向"产出高效、产品安全、资源节约、环境友好"的 绿色可持续发展道路。中国的也才能够最终把"饭碗"牢牢端在自己手上。

　　参考文献

　　[1]陈彬.欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注.德国研究：2008,23(2):41-46.

　　[2]乐波.欧盟"多功能农业"探析.华中农业大学学报：社会科学版,2006,62(2):31-50.

　　[3]胡启兵.日本发展生态农业的经验.经济纵横:2007,11:64-56.

　　[4]金京淑.日本推行农业环境政策的措施及启示.现代日本经济:2010,173(5):60-54.

　　[5]赵华，郑江淮.从规模效率到环境友好.经济理论与经济管理:2007,7:71-75.

　　[6]王世群.美国农业环境保护政策及其借鉴.环境保护：2010,17:64-55。

　　[7]骆世明.生态农业的景观规划、循环设计几生物关系重建.中国生态农业学报:2008,16(4):805-809

　　[8]骆世明.论生态农业的技术体系.中国生态农业学报：18(3):453-457.

　　[9]MinnesotaDepartmentofAgriculture.TheAgriculturalBMP-HandbookforMinnesata.StPaul,Minnesota.2012:1-186.

　　[10]程存旺，石嫣，温铁军.氮肥的真实成本.绿叶,2013,(4):77~88.

　　[11]任景明，喻元秀，王如松.中国农业政策环境影响初步分析.中国农学通讯:2009,25(15):223-229.