长江流域水利突发公共事件应急预案体系建设

　　摘要:长江流域涉水突发公共事件近年来呈高发态势,无论是流域管理机构还是流域各省水行政管理部门,切实加强水利突发公共事件应急预案体系建设已经成为一项十分迫切的任务。目前,长江流域水利突发公共事件应急预案框架体系初步形成,现行水利突发公共事件应急预案执行效果良好,但仍然存在一些有待解决的问题。

　　关键词:突发公共事件;应急预案;分析研究;长江流域

　　根据国际理论研究与实例分析,当一个国家处于人均国内生产总值1000～3000美元时,社会矛盾凸显,各类事故、突发公共事件高发,我国目前正处于这一阶段。加强应急预案编制与管理,完善应急预案体系是有效应对突发公共事件至关重要的一环,是把应急管理工作纳入经常化、制度化、法制化的核心和基础。应急预案是针对可能发生的重大事故(事件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。应急预案按照一定的内部联系规则构成了应急预案体系。国务院要求,要“尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系,并做好各级、各类相关预案的衔接工作”、“基本建立起`横向到边、纵向到底'的应急预案体系”等。对照国家要求和水利行业应急管理现状,无论是长江委还是流域各省水行政管理部门,切实加强应急预案体系建设已经成为一项十分迫切的重大任务。

　　1、水利突发公共事件概况

　　根据我国《国家突发公共事件总体应急预案》,“突发公共事件”指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。据此,“水利突发公共事件”可以定义为:在水利部门职责范围内或与水利工作有关的,突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害的公共事件。

　　《国家突发公共事件总体应急预案》根据公共事件的发生过程、性质和机理,把突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件。参考此原则,根据长江流域特点,长江流域水利突发公共事件可以分为4大类7小类:即水旱灾害及次生水旱灾害、水污染事件、水利工程建设重大质量与安全事故、省际水事纠纷突发事件、因水库移民等问题造成的群体上访事件、采砂管理突发事件以及血吸虫病突发疫情。

　　长江流域涉水突发公共事件近年来呈高发态势。

　　2006年夏,重庆市遭遇100a一遇特大伏旱,四川省出现1951年以来最严重伏旱;2008年,滁河流域发生特大暴雨洪水,“5·12”汶川大地震造成四川省34个堰塞湖险情。2005～2007年,长江委受理报告的各类水污染事件达38起。长江流域近年来发生了十几起省际水事纠纷,如湖北、河南两省界牌水库水事纠纷,湖北、江西两省长江河道采砂纠纷引发械斗;2007年打击湖北省非法采砂的“春雷行动”遭遇严重暴力抗法;重庆市移民系统受理三峡水库重庆库区移民5人以上集访从2003年的204件次4084人次上升到2007年的503件次21126人次等。

　　2、应急预案体系建设现状

　　2.1长江委

　　近年来,长江委结合流域实际状况,未雨绸缪,制定或正在制定多项流域水利突发公共事件应急预案,应急预案框架体系初步形成。

　　(1)在总体预案建设方面,长江委制定了《长江流域水利突发公共事件长江委总体应急预案》(讨论稿),为应急管理提供了可资借鉴的总体应对纲领;(2)在应对长江流域水旱灾害及次生水旱灾害方面,长江防汛抗旱总指挥部办公室于2007年印发了《长江流域防汛应急预案》,现已拟定《长江流域抗旱应急预案》框架,并正在根据各省进展补充预案内容;(3)在应对长江流域水污染突发事件方面,长江委水资源保护局2007年制定并印发了《长江委水保局重大水污染事件应急响应预案》,2009年将《长江水利委员会突发水污染事件应急响应预案》(送审稿)报送长江委待批;

　　(4)在应对长江流域水利工程建设重大质量与安全事故突发事件方面,长江委于2007年印发了《长江水利委员会水利工程建设重大质量与安全事故应急预案》;

　　(5)在应对长江流域省际水事纠纷方面,长江委于2008年印发了《长江水利委员会省际水事纠纷突发事件应急预案》和《长江流域重大省际水事纠纷应急处理规定》;

　　(6)在应对群体性非正常上访事件方面,长江委于2007年印发了《长江委机关处置非正常上访预案》;

　　(7)在应对长江河道采砂管理突发事件方面,长江委于2008年完成了《长江河道省际边界重点河段采砂管理突发事件应急预案》初稿;

　　(8)在应对长江流域血吸虫病突发疫情方面,长江委于2008年完成了《长江水利委员会血吸虫病突发疫情应急处理预案》讨论稿,目前还在征求有关部门意见。

　　另外,长江委部分部门和单位近年来也制定了部门总体应急预案或部门专项应急预案,例如《长江委设计院突发公共事件应急预案》、《长江委陆管局重大突发事件总体应急预案》、《长江委水文局安全事故应急预案》、《汉江集团生产安全事故应急预案》、《长江医院突发公共卫生事件应急预案》等。

　　2.2流域各省

　　近年来,为有效应对水利突发公共事件,长江流域各省(区、市)人民政府及其水行政主管部门结合本地实际,普遍制定了总体应急预案和若干专项应急预案。

　　(1)在总体应急预案建设方面,按照《国务院办公厅关于印发省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南的函》,流域各省都出台了突发公共事件总体应急预案,大多省份制定了省级水利专项应急预案。如湖北省应急预案体系基本建立,编制了省级总体应急预案、23个专项应急预案、88个部门应急预案以及各市、州、县应急预案。上海市制定了《上海市处置水务行业突发事件应急预案》。

　　(2)为应对水旱灾害,在国家防总统一指挥下,长江流域县级以上地方人民政府都设立了防汛抗旱指挥机构,有关防汛抗旱的法律、法规和规章制度日趋完善。在《国家防汛抗旱应急预案》指导下,各级地方水行政管理部门基本完成了本区域或工程的防汛抗旱应急预案的编制工作。如湖南省印发了《湖南省防汛(抗旱)应急预案》,江西、江苏两省编制了《防御台风应急预案》,甘肃省印发了《甘肃省抗旱应急预案》。

　　(3)在应对水污染突发事件方面,按照水利部《重大水污染事件报告办法》、《关于进一步加强重大水污染事件报告工作的通知》,对省级水行政主管部门在水污染事件中的责任规定,流域多数地方水行政主管部门完成了水污染突发事件应急预案的编制工作。如重庆市出台了《重庆市水利系统突发性水污染事件应急预案》,湖北省出台了《湖北省水利厅应对突发性水污染事件应急预案》。

　　(4)在应对水利工程质量与安全事故方面,按照水利部《水利工程质量事故处理暂行规定》、《水利工程建设安全生产管理规定》、《水利部安全生产领导小组工作规则》以及《水利工程建设重大质量与安全事故应急预案》,多数地方水行政主管部门完成了所辖区域内水利工程建设重大质量与安全事故应急预案的编制工作。如四川省出台了《四川省水库大坝突发事件应急预案》,湖北省出台了《湖北省水利厅重大水利工程事故应急预案》。

　　(5)在应对水事纠纷方面,按照水利部《省际水事纠纷预防和处理办法》,流域多数省根据本省情况制定了因水事纠纷引发的暴力事件等的应急预案。

　　(6)在应对群体上访事件方面,因水利移民等原因,易造成集访的地区大多编制了处置非正常上访事件的应急预案。如四川省宜宾市印发了《宜宾市人民政府移民办公室处置移民突发事件预案》,巴中市印发了《巴中市水利水电工程移民稳定工作应急预案》。

　　(7)为应对血吸虫病突发疫情,根据《卫生部关于印发〈血吸虫病突发疫情应急处理预案〉的通知》精神,血吸虫病易感地区大多制定了相关预案。如上海市编制了《上海市血吸虫病突发疫情应急处理预案》、《上海市血吸虫病疫情预警处理预案》,江西、湖北两省发布了省级《血吸虫病突发疫情应急预案》,湖南省发布了《湖南省血吸虫病重大疫情应急处理预案》。

　　3、现行应急预案分析

　　3.1综合评估

　　要客观地评估应急预案处置突发事件的效果,应该从预案的完整性、可操作性、有效性、处置的快速性和预案的灵活性等几个方面加以考察。

　　(1)完整性。突发事件具有突然性和发展不确定性的特点,因此预案内容上应该尽可能全面地考虑到突发事件可能出现的各种情况。如果预案内容不够完整,会大大影响其对突发事件的处置能力。在长江委制定的各项应急预案中,基本做到了完整性。例如,在《长江流域水利突发公共事件长江委总体应急预案》中,充分考虑了长江流域可能发生的水利突发公共事件,并根据职责梳理出7类,完整地考虑了这些事件发生的可能性和应对措施;在《长江河道省际边界重点河段采砂管理突发事件应急预案》(初稿)中,不仅针对采砂活动(造成岸滩及水工程坍塌)而导致的交通事故、环境污染和生态灾害等事故灾难,还包括因矛盾激化而引发的上访或静坐、示威、游行等社会安全类事件;在《上海市处置水务行业突发事件应急预案》中,充分考虑了城市供水、排水可能出现的险情,并对各行业、各区县预案编制做了规定,明确了相关成员单位及其职责。

　　(2)可操作性。应急预案应该具有良好的操作性能,要密切联系实际,做到切实可行。在处置突发事件的过程中,预案操作性能的好坏直接影响到处置的速度和效果,如果预案的某些环节设计的不切实际,则会妨碍整个预案的实施进程。长江委及流域各省现行预案总体上便于操作,预案明确了适用范围、领导机构和办事机构、各成员单位的职责,便于突发事件发生后各司其职。预案规定了分类分级标准、应急响应程序,便于规范地进行应急处置,具有较强的指导性,避免了凭经验办事和关键时刻无所适从。

　　(3)有效性。有效性反映了在一定的时间、一定的资源约束条件下,预案对突发事件的处理能够达到的效果。长江委及流域各省部分现行预案大多经历了实战考验,有效性能高。如《长江流域防汛应急预案》在多次长江流域抗击洪灾中经受了考验并逐渐成熟,在对三峡水库、丹江口水库防汛调度,派出防汛抢险组深入灾区指导抢险救灾工作等应急处置中执行效果良好;长江委制定的《突发水污染事件应急响应预案》在紧急处置汉口陈家墩码头甲醛货轮爆炸起火事件、四川省九寨沟县“5·14”突发水污染事件、汉江下游支流水华事件等的应急处置工作中执行效果良好;《湖南省抗旱应急预案》在应对近2a湘江低水位时发挥了较好作用;在应对2007年淮河全流域性大洪水时,安徽省依靠事先制定的周密预案从容抗洪调度,做到了全省无一人因大水伤亡。

　　(4)快速性。一般来讲,突发事件处置得越迅速,其危害和影响就越小。长江委及流域各省现行预案都遵循了国务院办公厅要求的“反应灵敏”、“反应及时”、“运转高效”的编制原则。例如,《长江委省际水事纠纷突发事件应急预案》规定“委应急领导小组在接到省际水事纠纷突发事件报告后,应当立即核实相关情况,及时启动应急预案,12h内派员赶赴事发现场”;《上海市处置水务行业突发事件应急预案》规定,一旦发生重大水务行业突发事件,有关部门和单位必须在接报后1h内分别向市委、市政府值班室口头报告;《四川省自然灾害救灾应急预案》规定,自然灾害发生后,当地政府必须在6h以内向上一级政府和有关部门报告初步灾情并迅速组织有关部门调查核实灾情。

　　(5)灵活性。由于突发事件的发展往往难以预测,如果预案只能处置某一种可能出现的情况,当突发事件的状态发生变化时,该预案就无法有效地对其进行处置。预案的灵活性使得在情况变化时能够在该预案的基础上采取其他的预案而不必从头开始采用新的预案,从而提高对突发事件的处置效率。长江委制定的预案都规定了突发事件处置的基本原则,都对预案的联动性能做了要求。《湖北省突发环境事件应急预案》规定,设立现场救援指挥部,各应急机构在现场救援指挥部统一指挥下相互协同,密切配合,共同实施环境应急和紧急处置行动。这些规定使得情况一旦变化,应急机构可以因地制宜、因事制宜灵活处置各种紧急事件。

　　3.2存在的问题

　　与国家规定和应急管理的需求相比,长江委及流域各省的应急预案还存在一些问题,目前尚处于建设与完善的过程中。

　　(1)应急预案体系尚不完整。长江委虽然制定了覆盖领域较广的应急预案,但是总体预案尚未正式出台,委属单位制定部门(单位)应急预案的不足一半,没有形成完整的预案体系。流域各省很多还未建立综合性的水利总体应急预案,各省基层组织制定的应急预案尤为缺乏。现行预案大多是根据灾害或水事危机种类分门别类进行编制,形成了单项的、分部门、分区域的单一应急管理模式。专项预案的研究和编制不能完全适应实际需要,防汛抗旱方面的预案相对比较健全,其他方面的预案比较薄弱,有的还没有正式出台。各项应急预案的划分、编制是否科学合理,还有待时间和实践的检验。

　　(2)部分应急预案针对性及操作性不强。长江委及流域各省现行专项应急预案都立足自身职责,反映了流域或区域特色,但部分应急预案依然存在针对性较差、操作性不强的问题。有的预案通篇都是原则性用语,没有可供操作的实际内容,存在“宏观的多,微观的少,定性有余,定量不足”等现象;有的预案对包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化规定;部分应急预案没有结合实际情况,执行主体不明确,没有完全反映相关部门在长期实践中获得的管理经验等。此外,个别单位制定的应急预案存在对上级应急预案照抄照搬的现象。

　　(3)预案之间缺乏较好衔接。长江委及流域各省现行专项应急预案几乎都是由某一个或几个部门自行制定,没有充分考虑发挥其他关联部门的作用,在应急处置时不利于协作;各类专项预案相互之间缺乏衔接,没有实现有机整合,导致整个应急体系的联动性不够。除防洪预案外,长江委的大部分预案不能较好地与流域各省制定的应急预案衔接,各省水行政管理部门也未与环保、国土资源、农林、交通等多个部门联合制定预案,应对突发事件时不利于长江委、地方水行政管理部门以及其他部门之间协调一致,在面对祸不单行、群灾齐发的复杂局面时,既不能形成应对突发事件的统一力量,也不能及时有效地协调工作,造成被动局面。

　　(4)普遍缺乏必要的应急演练和准备。现行应急预案大多停留在文本文件阶段,大多数应急预案制定后没有进行有针对性的实际演练,少数预案组织过一两次防汛、处置水污染的演练,但缺少多部门协同训练和演练,难以做到反应灵敏,快速有效,应急救援队伍的实战能力有待提高。日常管理中,大多数部门或地区对应急管理的物质保障和技术支持等方面的投入尚嫌不足,对应急物资的储备、保养重视不够,应急资源的配置有待优化。此外,对预案的宣传和人员的培训不够,未能充分落实预案所需的机构、人员及各种资源。

　　(5)社会参与程度低。流域水利突发公共事件应急管理属于公共管理的范畴,具有极强的社会性,是流域社会乃至全社会公众关注的焦点。一方面,流域水利突发公共事件会危及公众的切身利益甚至生命安全;另一方面,流域水利突发公共事件应急管理离不开公众的参与和支持,也应当接受公众的监督。从长江委和流域各省现行的各类应急预案来看,基本上都是从应急管理主体(即相关职能部门)的角度出发,就应急管理的具体工作方式方法做出规定,并未明显体现出应急管理主体发动公众参与以及整合社会各方力量和资源的意识。实践中,公众知情权、参与权、监督权得不到保障的例子并不鲜见。