生态文明审计服务国家治理的路径探析

　　【摘要】生态安全是一国可持续发展的基石之一，它属于国家治理核心问题的一部分，而国家审计是国家治理监督子系统的组成部分，因此生态文明审计应该服务于国家治理。文章在论述生态文明审计与国家治理关系的基础上，从生态文明审计有利于维护国家生态安全、维护人民切身利益以及促进经济发展方式转变三个方面分析生态文明审计在国家治理中的职能作用，从完善生态审计制度、构建生态文明审计大格局、创新生态审计技术方法以及提高审计人员素质四个方面探讨生态文明审计服务国家治理的路径。
　　【关键词】生态文明审计；国家治理；职能定位；路径
　　20世纪爆发的“八大环境公害事件”和《寂寞的春天》的出版，引发人类对环境污染的广泛关注。为了应对工业带来的生态危机，生态文明建设成为当前世界的主要议题。自改革开放以来，我国经济发展迅速，虽然GDP总量跃居全球第二，但逐步累积的环境污染问题愈加突出，许多地区污染排放物超标、污染严重，导致部分城市雾霾问题凸显，严重阻碍我国经济持续健康发展，少数地区甚至因环境污染导致群体事件，影响社会安定，如四川的“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”和江苏的“南通排海工程”均导致了群众集会游行，造成严重的社会后果。审计机关作为国家治理中的核心机构理应有效发挥审计监督职能，服务于生态文明建设。随着生态文明建设进程的不断深化，生态文明建设的内容也需要不断拓展，因此针对生态文明建设的特定内容，生态文明审计的必然要求便是构建相应的生态文明审计路径。本文围绕十八届四中全会所提倡的“建设美丽中国，深化生态文明体制改革”等内容展开，深入研究分析生态文明审计与国家治理的关系，以及生态文明审计在国家治理体系中所发挥的作用，并在此基础上探讨生态文明审计服务国家治理的路径。
　　一、生态文明审计与国家治理的关系
　　（一）生态文明审计的内涵
　　生态文明审计的内涵，从狭义角度来说是人们平常所说的环境审计，目前已有大量学者对其进行了定义，但观点不一。笔者将陈淑芳、李青（1998）和李雪、杨智慧（2004）对环境审计的定义相结合得出观点，狭义的生态文明审计是指为了改善环境，促进社会可持续发展，由审计组织（包括国家审计、民间审计和内部审计）依据国家有关法律、法规、审计准则、财务和环境保护理论，采用适当方法对被审计单位在生态指标与环境法规、安全和健康保障指标偏离程度或风险等方面进行监督、评价和鉴证，以促进被审计对象规范经营、有效承担保护生态环境的责任，促进社会持续健康发展的一种独立经济监督活动。
　　广义的生态文明审计范围更广，不仅包括狭义的生态文明审计所包含的内容，还应全方位立足于生态文明建设的全过程，从人、自然和社会发展的角度出发，按照可持续发展理论对被审计单位在构建人、自然和社会和谐共处中所取得的精神和物质成果进行监督、评价和鉴证，以促进生态文明健康发展。党的十八大提出要从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度以及加强生态文明制度建设四方面加强生态文明建设，因此审计机关的生态文明审计重点应集中于上述四个方面。
　　（二）生态文明审计与国家治理的关系
　　国家治理体系中包含决策系统、执行系统和监督系统，国家审计属于国家治理系统的监督子系统，发挥经济监督职能。审计机关的审计监督包括财政预算审计、经济责任审计、投资审计和生态文明审计等内容，因此生态文明审计同样属于国家治理系统的重要成分，其主要职责是维护国家生态安全，深化生态文明建设进程。
　　生态文明审计作为审计监督系统的一项分支监督子系统，其监督服务功能尚未得到充分挖掘，长期以来审计机关实施的生态文明审计主要局限于环境保护审计：一是将其作为经济责任审计的一项内容，主要考核企业干部在责任期间对生态环境的保护程度；二是将其作为环境保护项目完工决算审计的一项内容，用于评价环境保护项目投资成果，这难以满足党和政府生态文明建设的需要。因此审计机关应转变观念，站在全国甚至全球的高度在更大范围、更广领域、更高层次上积极主动开展生态文明审计，依法对保护、治理和建设生态环境的资金进行监督，揭示违法违规行为，提出科学合理的建议，以维护国家生态安全。
　　二、生态文明审计在国家治理中的职能定位
　　（一）有利于规范生态文明建设，维护国家生态安全
　　生态安全是国家安全的重要组成部分，更是实现人与社会协调发展的基石。我国综合实力的迅速提升，极大地丰富了广大群众的物质文化生活。然而一些地区单纯追求当前利益或局部利益，片面追求经济发展，盲目开发采集资源，导致资源过度采集利用，或以污染生态环境为代价提升GDP，允许重污染企业继续生产排放。我国人均资源占有量远远落后于世界平均水平，与此同时水资源恶化、耕地减少与退化、酸雨、森林危机、生物多样性和雾霾问题日益突出，导致生态安全问题凸显，不仅削弱了经济持续健康发展的支撑力，还影响人类的基本生存环境，威胁人体健康。为此，国家在2012年修订的《环境空气质量标准》基本监控项目中增添了年均、日均浓度限值，体现了党和国家对环境保护与治理的重视。解决环境问题的核心方法是加强生态建设，维持生态平衡，促进人与自然协调发展。维护国家生态安全关系到可持续健康发展，是国家治理关注的核心问题之一，因此作为国家治理的“免疫”系统——国家审计应当关注生态文明建设，促进生态文明建设持续健康发展。生态文明审计有利于发现生态文明建设的安全问题和潜在风险，提出合理审计建议，优化生态文明建设，保障生态文明建设有序推进，维护国家生态安全。
　　（二）有利于促进生态文明建设，维护人民群众切身利益
　　人类活动是基于某一特定的生态环境进行的，生态环境在影响人类开展各项活动的同时，还直接影响人类的基本生活。优良的生态环境不仅有利于促进人体健康，还有助于提升人民群众的生活品质。近年来，一些地方片面追求粗放式经济增长，导致生态环境问题日益严重。全国有1/5的城市空气污染严重，空气质量长期低于国家三级标准，甚至还出现雾霾问题；1/3的国土遭受酸雨侵蚀，开始凸现持久性有机污染危害。世界银行研究表明，在我国主要城市每年有17多万人由于遭受大气污染危害而过早死亡，水体污染导致的肠道疾病甚至肿瘤也在一些地方出现。所以，保障广大人民群众的切身利益，加强生态文明建设迫在眉睫。生态文明建设涉及环保、农业、林业、渔业、国土资源等部门，是一个庞大繁杂的工程。如果单纯依靠这些部门进行建设和监督，势必因缺少外部监管和部门间配合不力而影响生态文明建设。而作为国家治理监督系统之一的国家审计，具有相对独立性，并且在经济评价、监督和鉴定方面拥有专业优势，由其进行生态文明审计，有利于确保生态文明建设资金安全，揭露违法占用耕地、海域和违规排放污染等危害人民群众利益的行为，以及一些生态文明建设主管部门执法不严、行政不作为或配合协作不力等问题，发现一些生态文明建设的潜在风险隐患，通过审计报告等手段促进相关单位或部门整改，完善责任追究机制，促进生态文明建设，提升国家生态文明治理水平，维护人民群众的切身利益。
　　（三）优化资源配置，促进经济发展方式转变
　　新中国成立以来，我国在资源开发利用和经济建设上取得显著成效，但我们应该深刻意识到中国国情，资源禀赋决定了我国资源稀缺问题将持续存在。虽然我国地域广阔，资源数量多、类别全，但人均占有量少，主要矿物资源煤、石油、铁矿石、铜的人均占有量分别为世界人均占有量的67%、6%、50%和25%；同时资源使用情况还在很大程度上受到经济发展方式的影响，落后的经济发展方式容易导致资源浪费，目前我国单位资源耗费不仅远高于西方发达国家，甚至还高于一些发展中国家，如印度。当前首要任务是加快转变经济增长方式以提升资源利用率。在党的十八大报告中提出，要促进经济增长方式转变，其关键就是提升资源使用率、促进资源优化配置、优化产业结构升级等。通过生态审计，能够发现和揭示一些不合理的经济发展方式及资源浪费等问题，有利于促进相关单位节能降耗，提高资源利用率，优化资源配置和产业结构，由外延式生产转变为内涵式生产，进而促进经济发展方式转变。