产权理论与小型农田水利设施治理模式研究 　(2)

　　2.小型农田水利设施治理模式

　　小型农田水利设施通常是指灌溉面积在666.7hm2以下、除涝面积在2000hm2以下、渠道流量在1m3/s以下的农田水利设施。从工程用途上分，大体上可以归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池、水窑等蓄水设施；小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施；渠道、管道、闸门等输水配水设施；渡槽、隧洞、倒吸虹、桥涵等渠系建筑物；泵站、机井等提水设施；灌水沟、畦、喷灌、滴灌、"小白龙"、闸阀等田间灌水设施；保护村镇、农田的小型圩堤、小型河道堤防等防洪设施；排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝除渍设施等。据统计，我国目前的小型农村水利工程总共约有2000万处，除了桥、闸、涵等400万处工程外，蓄引提水源工程约1600万处，其中小水库8万多座，塘坝600万处，水窑、水池、水柜560万处，机井400万眼，泵站50万个。另外还有流动排水设施百万台套。

　　小型农田水利设施治理模式主要是指人们对设施的供给方式、经营机制、设施建设、占有、使用、维护决策机制等一系列基本内容所形成的共同表述，并根据其中一项或几项内容把它分为不同的模式。例如依据设施供给主体的不同，将治理模式划分为政府供给型、市场供给型和联合供给型；根据关于设施供给、占有、使用、维护等规则决策机制的不同，分为政府或单一权力中心自上而下决策的集权治理模式、私人经营者独立决策的私人治理模式和合作组织自下而上民主决策的合作治理模式等。当然模式的划分并不一定只依据某一个标准而可能是几个标准的组合，例如把私人拥有设施的所有权并独自经营的叫私有化治理，而把私人不具有设施的所有权只拥有设施经营使用权的称为私人承包治理，这两种模式显然有着本质的区别，划分所依据的是经营主体和所有者主体两个标准。结合中国当前的小型农田水利设施治理现状依据设施经营主体的不为私人治理模式，它包括上述私有化治理和私人承包治理两种性质完全不同的治理模式；由水利主管单位和按行政边界划分的集体组织统一经营管理的称为集权治理模式；由按水文边界划分的全体用水户组成的合作组织来经营管理的称作用水户参与灌溉管理模式。

　　2.1私人治理模式

　　从历史的角度来考察我国小型农田水利设施治理模式，可以看出它与我国的农地制度存在着极大的关联性，即小型农田水利设施治理的私有化程度与农地的私有化程度呈正相关关系.在我国封建社会形成以前，农田水利设施的建管主体为国家或王候，实行的是集权治理模式，至到井田制的废除和封建土地私有制的确立，设施投资和经营主体变为土地的所有者或经营者即土地主和农户，私人治理模式才开始出现并随着农地私有制延续下来，虽然设施的投资规模和经营水平在不同时代差异很大，但私人治理模式却一往如初。例如解放前中国战乱频乃，设施的建设规模随着时局的动荡而日渐萎缩；解放后政局稳定，百废待兴，农田水利就又迅速发展起来。但由于农地制度未变，私人治理模式也未发生变化。可以预测私人治理模式随着农地私有化而产生，也将会随着地权向量的变化而变化。

　　私人治理模式一般具有如下特征：投资主体为设施所服务农田之上的土地所有者或经营者，除国家少量补助外一般由私人单独投资建造并由所有者经营使用，设施的建、管、护决策由所有者独立做出。

　　私人治理模式下的小型农田水利设施大多是分布于田间地头的微型工程，一般由私人因陋就简、因地制宜建造而成。设施的建设和维护投入上投劳较多而投入资金较少。直接为农业灌溉排涝服务，服务范围小，具有较少的外部性。私人治理模式下的小型农田水利设施之所以呈现上述特征是由这些设施所具有的经济特性决定的。这些设施消费上具有竞争性和排他性，产权界定清晰，设施给所有者带来的直接收益接近设施所创造的总收益，所以该模式可以使这类设施的配置接近最优状态。由上述分析可知，在设施经营者具有较为稳定的土地所有权或较长期的使用权的情况下，对具有私人物品属性的微型工程设施，采用私人治理模式比较适宜。

　　在整个小型农田水利设施中这种具有私人物品属性的微型工程所占的比例不大，资产比例更小。与较大型的设施相比，这些设施的灌溉能力有限，远远不能满足整个农业对灌溉的需求。整个农业对灌溉设施的需求相比，私人治理模式的最大局限性就是供给不足。产生供给不足的原因在于：一是农户投资能力有限;二是较大型设施存在效益溢出。所以农户无力也不愿对此进行投资。那么通过集体行动来打破投入资金约束并将外在效益内部化就是合乎逻辑的选择。

　　2.2集权治理模式

　　我国的集权治理模式主要呈现以下特点:计划经济时期投资形式主要是政府扶持、农民出工投劳共同兴建。建成的设施归集体所有，实行集体管理，所有权是清晰的，所有权与经营管理权没有矛盾。治理决策由行政主管部门自上而下给出。自主治理模式与集权治理模式最大的区别在于它的决策机制。决策由全体用水户民主做出，可以降低集权治理中的高交易成本，自主治理制度下的用水户既是设施的所有者，又是设施的经营使用者，责、权、利是统一的，可以有效克服近年来集权治理模式下出现的“公共地悲剧”。

　　自主治理模式在继承了参与式治理模式科学的管理运行机制基础上更加强调其自主性。自主组织拥有设施的所有权或永久使用权，这是二者最为本质的区别。用水户拥有设施所有权有很强的现实意义，它使用水户有主人翁感，更加激励其资源投入。它能牢固用水者协会的经济地位，增加其自治服役的小型农田水利设施大多为计划时期兴建的。该时期农田水利设施的治理优势在于：投资上易于集中人、财、物力，人多力量大的作用很明显。由于小型农田水利设施归集体所有，产权关系单一，便一协调用水矛盾，简化了管理和使用手续，设施的维护力量较大。

　　集权治理模式的缺陷在于产权不清晰、决策机制单一、责权利不统一，这都会导致高交易成本。在设施供给方面，由于决策主体是各级行政主管人员，他们的利益和集体利益的不一致可能会导致供给与需求的不对称，比如建造一些大型的"政绩工程集体经营的投资决策是自上而下做出的，由于信息不完备，在设施的数目、规模和质量上都可能与当地需求不符，造成资源浪费。在设施的使用维护决策方面，决策者和设施的使用维护主体(农民用水户）利益的不一致也可能导致较高的交易成本。集体治理模式下设施建设、运营、维护粗放，运营成本高。

　　实行家庭承包经营以后，小型农田水利设施仍归集体所有，实行集体统一建设、管理和维护，但此时集体组织的经济功能弱化，已不再具备原有的生产功能和对集体财产的所有功能，集体经济虚置首先导致的是设施的所有者缺位和投资主体缺位，而农民个体的有效投资又不足，致使已有设施日益老化、失修的同时，又出现供给不足。于是又出现供给错位，基层政府代替农村集体承办小型农田水利设施。可是政府财力有限，只能部分支持，并督促农民出钱出工兴办，好多农民不情愿干。新建成的工程质量不高，且一旦建成，由于产权不清，没有有效的维护投入机制，设施功能又迅速减退。。据1991年统计资料显示，全国灌区已有10%的工程丧失功能，60%的工程受到不同程度的损坏，全国有效灌溉面积1979~1991年共减少47万hm2,小型农田水利设施治理陷入困境。

　　产生这种治理困境的原因主要有以下几个方面：一是集体经济功能弱化导致其供给能力下降，加之设施产生的局部外部效益没有内部化，个体农户无力和也不愿投资于这些非营利性工程，导致供给不足；二是设施的产权界定不清晰。由于原有集体组织没有行使所有权，设施名义上归集体所有，实际上无人管理，成了公有公用的财产，人们关心的只是从设施使用中直接得到的利益，根据个人理性过度使用设施而不顾及给集体带来的延期成本，水利资源陷入"公地悲剧"之中。维护中的机会主义行为也相当普遍，由于个人出力带来的效益大部分为集体内其它成员所共享，只用不修、有人用无人管就成了常见的现象;三是水利设施管理制度创新与农地制度改革相脱节。伴随着土地经营权的下放，土地经营主体也由原来的集体组织转变为分散的农户，那么作为农业生产基础设施的水利工程至少在经营权上也应该向农民用水户转移，但这一进程明显滞后于现实需要，导致水利设施既有功能得不到充分发挥。

　　2.3参与式治理模式

　　参与式治理模式是指在政府政策的宏观调控和公共财政的扶持下，把原集体经济组织和水利主管部门对设施的经营管理权移交给水利工程服务区域内的用水农户，使他们以主人的身份担负设施的治理责任。实践中用水户组织一般不具有设实质是把公共事物治理的权利程度不同地自上而下转移，属多中心治道的性质。

　　参与式治理模式下设施的经营者和设施效益的享受者是统一的，易于实现个人利益与群体利益的统一和社会公平，这一点优于私人治理模式。设施的建、管、护决策由全体用水户民主做出，它有利于调动广大用水户的积极性，这是它优于集权治理的地方。用水者协会是互助合作性质的农业生产服务组织而非行政机构和营利性组织，它更适合象农田水利这类非营利性基础设施的治理。具体地讲它具有如下治理优势:①用水户参与灌溉管理，与原体制容易接轨，大多数农民能够接受。用水户协会是一个集体的概念，能更有效地保证各用水户享受公平、合理的灌溉排水服务;②用水户协会是具有法人地位的社团组织，其工作具有长期性、连续性和计划性，不会出现短期行为;③用水户协会容易与地方各级政府机构协调，并得到广大用水户的信赖，对外活动（如筹集资金等）比私人治理更具优势;④有利于田间工程的维护和改造等。