产权理论与小型农田水利设施治理模式研究 　(3)

　　参与式治理模式在实践中也遇到了一系列的问题，从模式本身的结构看主要原因是设施的所有权与经营权的分离。我国目前的用水者协会一般并不具有设施的所有权或永久使用权，这在一定程度上抑制了农户投资的积极性。由于设施的所有权仍归原集体组织，水协就难免受到各种行政干预。设施的所有权是按原来的行政边界界定的而水协区域是按水文边界划分的，这容易引起用水纠纷。农民地权的不稳定一定程度上也抑制了他们参与治理设施的积极性。

　　3小型农田水利设施治理模式选择

　　3.1模式的绩效评价

　　三种水权分配模式各有优缺点和适用条件，在选择何种模式时，必须对它们进行进一步评估，评估的准则包括：

　　(1)经济效率标准。经济效率标准要求任何小型农田水利设施制度安排的净收益都必须首先大于零，即在某一治理模式下，设施的建设运行维护所能带来的预期收益必须超过其全部的直接和间接成本，只有这样，这个项目才具有可持续的价值。否则，设施就无存在的必要。这一定义要求在所有经济上可行的替代模式中，只有净收益最大者可称为具有经济效率的。

　　(2)公平标准。公平包含两种不同的含义，市场经济的原则要求:谁从小型农田水利设施提供的服务中受益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且受益越多，付出就越多。若用水户不被如此公平对待，就会影响其为所受服务付费的积极性，进而采取机会主义行为；公平的另一层含义就是社会公平，它要求资源再分配给无支付水费能力的人。本文强调的公平主要指社会公平，这一标准要求小型农田水利设施制度安排要考虑贫困农户的利益，使他们也享受到设施提供的服务。

　　3.2现阶段我国小型农田水利设施治理模式的选择

　　3.2.1自主治理模式的提出

　　沿着历史的轨迹对中国的小型农田水利设施治理模式考察，可以得出两条结论：一是水利设施治理模式的变迁与我国的农地制度变迁相关;二是每种新的治理模式都是对前一种中起作用。参与式治理模式所遇到的各种问题也需要对其进行创新，新的治理模式也将扬各模式之长而克其短，本文认为：自主治理模式应该成为我国小型农田水利设施治理的理性现实选择。

　　世界银行、国际灌溉管理委员会、国际粮农组织等对于灌溉设施的治理先后提出推行“用水户参与灌溉管理”（ParticipationonIrrigationManagement，简称PIM)、“把灌溉管理的责任和权力从政府转移到用水者身上”（IrrigationManagementTransfer，简称IMT)和经济自立灌（SelffinancingIrrigationandDrainage

District，简称SIDD)等治理模式。本文认为这三者都是小型农田水利设施自主治理模式的初级形式，是由集权治理模式向自主治理模式变迁过程中所呈现的不同演进状态。这三种治理形式本身并无优劣之分，只是侧重点不同而已^PIM重在强调用水农户的参与，IMT则更强调管理权力的下放，而SIDD则把市场机制引入灌区管理，强调灌区的经济自立和设施的可持续利用。本文所论述的自主治理模式是通过以上治理模式的比较分析和发展趋势的逻辑推演后提出的一种新的治理模式，以上模式可以认为是自主治理的初级形态，而自主治理是它们的必然发展趋势。

　　自主治理的组织机构是农民用水户协会，设施灌溉区域内的用水户都可作为协会会员，每一家农户户主为当然的本户用水代表。用水户代表组成用水户代表大会，并由大会公开民主选举协会主席、副主席和执行委员会。执委会拟定协会章程和制度，章程和制度应向用水户公开并由用水户大会通过。

　　农民用水户协会应在民政部门注册登记，是具有法人地位的社会团体，依照国家的法律、法规及协会章程运作，对所管理的水利设施、财产和灌溉服务负民事责任。

　　用水户协会对内进行用水户基本情况调查，丈量灌溉面积，选择适宜的量水设施和计量方法，各户按用水量的大小为组织贡献相对应的资源，如水费、劳力、实物等，对协会以外的农户供水属商品水买卖行为。

　　协会的管理层人员都是兼职人员，协会除支付其工作开销外，并无其他报酬。协会可聘请专业技术人员为设施的维护等技术性工作服务，并为其支付报酬。协会行政上接受县水利主管部门的监督，受国家政策调控，并享受有关社会化服务部门的专业性服务。

　　3.2.2自主治理模式的优势

　　自主治理模式下的设施治理主体是全体用水农户，他们既是设施的经营者，又是设施的使用者。用水户独立拥有设施的所有权或永久使用权，全部治理决策由用水户以民主方式独立做出。

　　自主治理模式首先能有效克服私人治理模式中的供给不足问题，它更容易打破投入资金的约束，可以使局部外在效益在小流域内实现内部化（如排涝效益）自主治理模式下设施产权不仅是清晰的，而且所有权和经营权是统一的的可以避免私人承包者个人利益与社会利益的冲突，较好地实现社会公平。实践证明小型农田水利设施为高投入、高风险、低回报资产，不宜过分渲染市场化治理，自主治理组织是生产服务性团体，符合设施的服务生产、保本微利的非营利性质。

　　3.3政策建议

　　基于对政府、村级组织和农户的分析，要想从上到下进行小型农田水利工程可能性极小，因为农户一用水者作为"经济人"，很难产生自生自发秩序来维护集体或国家的利益。因此小型农田水利产权改革是一项强制性制度变迁，其成功与否还必须要有其他政策或软环境的支撑。

　　(1)农业水权的界定和农业水价的改革。由于农业的弱质性，农业水价历来偏低于工业水价和城市水价，水价在城乡之间的不一会引起社会的不和谐。但是一味提高水价不考虑农民的承受能力会损伤农民种粮积极性，引起抗交水费、抛荒等现象因此，在提高水价的同时要有配套措施。如果水权没有初始界定，水资源就无法得到有效配置，水价也就无法体现水资源的价值。我国的水资源属于国家所有，但是实际上变成局部区域和机构所有。农民作为弱势群体，目前尚没有真正得到农业水权，如果出现权益受损，农民没办法维护自己的权益争取补偿也没有权利将自己节省下来的水通过水市场销售。因此必须加快对农业水权进行界定和分配，加快水权和水市场建设。

　　(2)加大农业基础设施的政府投入。农业投入与农民增收有一定的正向比例关系。由于农业是弱质农业，投入到农业上的资金回报率低于非农业回报率，因此，为了鼓励和支持农民对农业的投入，政府应该加大基础性设施的投入，比如对大中型水利工程的投入，这些投入为小型农田产权制度改革创造了较好的外部环境。

　　(3)加大"以奖代补'的力度.小型水利工程虽然比起大中型水利工程来说规模小、投资低，但是对于收入较低的农户来说，几百元、数千元乃至数万元的投入是庞大的，而且农业的低回报说明这些投入没有理想的经济回报，因此，如果没有政府支持和资助，农民将没有动力投入资金和精力于小型农田水利建设和管理。