南京国民政府前期救灾奖励制度的历史考察

　　摘要：为了吸纳社会资源，激励社会各界踊跃投入救灾工作，南京国民政府出台了一系列针对捐资者、经募赈款（物）者、办赈出力者、防灾御灾有功者等方面的激励、奖赏举措，形成了一套比较完善的灾荒救助的奖励体制，既有对传统的继承，又有一些因应时代的权变。在救灾奖励制度的贯彻实施过程中，由于整体权力系统效率低下，特别是公权私用痼疾无孔不入，加之整个经济社会发展滞后，国民政府的灾荒救助奖励制度未能发挥应有的作用。

　　关键词：南京国民政府前期；灾荒救助；奖励制度；历史考察

　　中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1003-0751（2013）09-0145-05

　　灾荒是传统社会直面的重大问题。从1927年至1937年这10年中，大江南北水旱蝗等自然灾害及战乱等人为灾害接连不断。为更好动员社会各种力量投入救灾，同时保证善款的使用效率，南京国民政府建立了一套比较完整的灾荒救助奖惩制度。目前为止，灾荒救助的惩罚制度，学界已有初步的研究成果。有关灾荒救助的奖励制度，学界鲜有涉及①。基于此，本文拟通过有关档案资料及相关史料的爬梳，对这一时期南京国民政府动员社会力量投入救灾的奖励、激赏举措，以及实际展开的过程、效果，做出系统考察，以期抛砖引玉。这对新时期制定科学合理的奖励制度，激发救灾捐助机关、团体和个人的积极性，提升救灾成效等，无不具有一定借鉴意义。

　　一、适时因应：救灾奖励制度的出台及内容

　　从南京国民政府建立到全面抗战爆发这十年，几乎无年不灾。其中，最严重的就有三次：一是自1928年起持续三年的华北、西北各省的大旱灾；二是1931年以江淮流域为中心的全国大水灾；三是1934年旱灾奇重、多灾并发的全国大灾难。其间，1932年，发生了以霍乱为主的全国性大瘟疫，夺去数十万人的生命，死于各种灾害者合计不少于百万人；1933年，黄河中下游爆发了20世纪以来最大的一次水灾；1935年的交替出现的水旱灾殃及大半个中国。未开列的1927、1936、1937等年份虽然灾害相对较轻，但各省几乎都存在灾情及待赈灾民。灾多难广，赈款却杯水车薪。为激劝社会各界踊跃捐款，保证救灾成功，南京国民政府制定了一系列针对捐资者、经募赈款（物）者、办赈出力之政府机关人员、办赈出力之办赈团体及在事人员、具体兴办有利于防灾御灾事业及专门人员的奖励制度，并提出了一整套奖励的程序、标准和办法。

　　（一）对捐资、经募赈款（物）以救灾的奖励规定

　　注重道德劝善，同时提供相应的世俗激励，这是历朝历代的传统。其中最重要的当属捐纳制度或捐官制度。这种制度至少从秦代开始一直沿袭至清。特别是在1871年天津赈案时，对赈灾办捐收捐有功者授予实职之后达到登峰造极的地步。长远而观，此种收捐实职制度带来的舞弊使立政的初衷发生根本扭曲。由于捐纳救灾代价比较沉重，民国后很少沿用。就笔者掌握的资料来看，国民政府时期已不再采用捐纳或捐官激励社会捐资，对民众捐资的回报更侧重于颁给褒章、褒状、匾额等精神鼓励方式。其对捐（募）的奖励主要体现在1928年11月的《振款给奖章程》和1932年6月的《振务委员会助振给奖章程》以及《办赈团体及在事人员奖励条例》里面。

　　《振款给奖章程》主要是针对私人或私人团体捐助振款或自办振务的奖励，按照规定，奖励方式分两类四种。其中，两类为褒章和匾额；四种即省务会给予银质褒章、国民政府振款委员会给予金质褒章、题给匾额以及国民政府题给匾额。同时，对匾额及褒章的给予程序、给予机关做出了相关规定②。